15 maart 2019
Eerste Kamer
18/00008
TT/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [eiseres 1] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
2. [eiseres 2] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
3. [eiseres 3] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
EISERESSEN tot cassatie,
advocaten: mr. B.T.M. van der Wiel en
mr. J.F. de Groot,
t e g e n
GEMEENTE DEN HAAG,
zetelende te Den Haag,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Eiseressen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres 1] , [eiseres 2] , [eiseres 3] en gezamenlijk als [eiseressen] Verweerster zal hierna ook worden aangeduid als de Gemeente.
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:
a. de vonnissen in de zaak C/09/460483/HA ZA 14/246 van de rechtbank Den Haag van 23 april 2014 en 29 april 2015;
b. de arresten in de zaak 200.179.514/01 van het gerechtshof Den Haag van 17 november 2015 en 3 oktober 2017.
Het arrest van het hof van 3 oktober 2017 is aan dit arrest gehecht.
Tegen het arrest van het hof van 3 oktober 2017 hebben [eiseressen] beroep in cassatie ingesteld.
De procesinleiding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal E.M. Wesseling-van Gent strekt tot vernietiging van het arrest van het gerechtshof Den Haag van 3 oktober 2017 en tot verwijzing. De advocaten van partijen hebben schriftelijk op die conclusie gereageerd.
3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
( i) Op 29 april 2008 heeft [eiseres 2] bij de Gemeente een aanvraag bouwvergunning fase I ingediend voor het oprichten van een ‘Bedrijfspand/Showrooms/Kantoorgebouw + parkeergarage’ op het perceel [a-straat 1] in Den Haag (hierna: het perceel). De aanvraag houdt onder meer in:
“5. Gebruik van het bouwwerk
5a Wat is het huidige gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende terreinen? Bouwmarkt met parkeren
5b Wat is het gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende terreinen na werkzaamheden? Showroom/Kantoor/Parkeren”.
(ii) [eiseres 1] is juridisch eigenaar van het perceel. Economisch eigenaar is [A] B.V. (hierna: [A] ).
(iii) Op het perceel was een bouwmarkt gevestigd van Karwei, een onderdeel van Bricorama B.V. Bricorama had hiertoe een huurovereenkomst gesloten met [eiseres 1] .
(iv) [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1] ) is (middellijk) directeur van [A] , [eiseres 1] , [eiseres 2] en [eiseres 3] . Hij is tevens ‘ultimate beneficiary owner’ van [A] , [eiseres 2] , [eiseres 3] en [B] B.V. (hierna: [B] ), die de beoogde huurder was van het op te richten bedrijfspand.
( v) Op 14 oktober 2008 hebben WaardeVastgoed Holland B.V. (hierna: WVGH), vertegenwoordigd door [betrokkene 2] , als opdrachtgever of koper enerzijds, en [eiseres 3] , vertegenwoordigd door [betrokkene 1] , als aannemer of verkoper anderzijds, een overeenkomst van koop en aanneming gesloten (hierna: de koop-/aannemingsovereenkomst). Deze overeenkomst houdt onder meer in:
“ Artikel 1
1. De opdrachtgever draagt op aan de aannemer gelijk de aannemer verklaart aan te nemen van de opdrachtgever de bouw van een kantoren complex met showrooms en parkeren aan de [a-straat 1] te Den Haag onder de volgende voorwaarden en condities. (…)
Artikel 9
Deze overeenkomst wordt ontbonden indien er op 1 juni 2010 geen onherroepelijke niet voor bezwaar vatbare bouwvergunning is afgegeven voor de bouw van het hiervoor bedoeld complex zonder dat een van de partijen enig recht op schadevergoeding kan eisen. (…)"
(vi) Eveneens op 14 oktober 2008 hebben WVGH, vertegenwoordigd door [betrokkene 2] , als verhuurder enerzijds, en [B] , vertegenwoordigd door [betrokkene 1] , als huurder anderzijds, een “huurovereenkomst kantoorruimte en andere bedrijfsruimte niet ex artikel 7A:1624 BW” gesloten (hierna: de huurovereenkomst). Deze overeenkomst houdt onder meer in:
“ 1. Het gehuurde, bestemming, gebruik
Deze huurovereenkomst heeft betrekking op:
Kantoorruimte, showrooms en parkeren staande en gelegen te Den Haag aan de [a-straat 1] (...)
3. Duur, verlenging en opzegging
Deze overeenkomst is aangegaan voor de duur van 8 jaar, ingaande op de datum van oplevering (doch uiterlijk 1 juni 2012) en eindigende 8 jaar na de datum van oplevering. (...)
20. Onderhuur
Het onderhuren van de ruimte is toegestaan, zonder toestemming van verhuurder.
28. Ontbinding
Deze overeenkomst is ontbonden indien niet uiterlijk voor of op 1 juni 2010 een onherroepelijke niet voor bezwaar vatbare bouwvergunning is ontvangen. (…)”
(vii) Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) heeft bij besluit van 13 februari 2009 de verzochte reguliere bouwvergunning fase I op grond van art. 44 lid 1, aanhef en onder c, Woningwet (oud) geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan.
(viii) Het college heeft het door [eiseres 2] tegen de weigering gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen deze beslissing ongegrond verklaard.
(ix) De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft bij uitspraak van 15 februari 2012 geoordeeld dat de aanvraag bouwvergunning fase I niet in strijd was met het bestemmingsplan. De Afdeling heeft geoordeeld dat, nu niet in geschil is dat het college na de in art. 46 lid 1, aanhef en onder c, Woningwet (oud) gestelde termijn heeft beslist op de aanvraag, de bouwvergunning fase I op grond van art. 46 lid 4 Woningwet (oud) van rechtswege is verleend en het college derhalve het besluit van 13 februari 2009 onbevoegd heeft genomen. De Afdeling heeft daarom het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, de beslissing op bezwaar vernietigd, het bezwaar alsnog gegrond verklaard, het besluit van het college van 13 februari 2009 herroepen en bepaald dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
( x) [eiseres 2] heeft bij brief van 7 maart 2012 aan het college geschreven:
“Door de rechtbank is [eiseres 2] in het gelijk gesteld en is de bouwvergunning fase 1 van rechtswege verleend. Het is logisch dat wij nu ook een aanvraag gaan doen voor de afgifte van bouwvergunning fase 2, welke afgegeven moet worden. Echter, alle partijen weten dat op deze locatie de Rotterdamse baan moet worden aangelegd. Het doen van een aanvraag fase 2 is dan ook een zinloze exercitie en zou uitsluitend dienen voor het veiligstellen van de schadeclaim.
Anderzijds heeft de aanvrager ook de plicht om de schade zoveel mogelijk te beperken. Het is om deze reden dat ondergetekende van mening is dat fase 2 niet aangevraagd moet/mag worden. Hierdoor treedt geen verlies van rechten op. Partijen moeten verder met elkaar handelen alsof de aanvraag fase 2 is afgegeven. (…) Zonder tegenbericht (…) gaan wij ervan uit dat U het met onze zienswijze eens bent en dat er, in verband met de schadebeperking, geen aanvraag fase 2 ingediend hoeft te worden zonder dat [eiseres 2] hierdoor haar rechten verliest. (…)”
(xi) Hierop is namens het college op 15 maart 2012 als volgt gereageerd:
“(…) Uw brief strekt tot het verkrijgen van instemming door het College van Burgemeester en Wethouders om af te zien van het indienen van een bouwaanvraag 2e fase voor het bouwplan aan de [a-straat 1] te Den Haag als gevolg waarvan partijen verder zouden moeten handelen alsof de bouwvergunning 2e fase is afgegeven. Met dat verzoek kan het College niet instemmen. (…)”
(xii) Op 18 april 2012 is de bouwvergunning fase I onherroepelijk geworden.
(xiii) [eiseres 2] heeft nooit een bouwvergunning fase II aangevraagd.
(xiv) Ten tijde van het hoger beroep in deze zaak liep een procedure tot onteigening van het perceel met het oog op de aanleg van de Rotterdamse baan.
3.2.1 [eiseressen] vorderen in dit geding, kort gezegd, schadevergoeding wegens de onrechtmatigheid van het hiervoor in 3.1 onder (vii) genoemde besluit van 13 februari 2009, waarbij de bouwvergunning fase I ten onrechte is geweigerd. [eiseressen] hebben aan hun vordering ten grondslag gelegd dat, indien de bouwvergunning fase I toen zou zijn verleend, de ontbindende voorwaarde in de overeenkomsten niet zou zijn ingetreden en het door hen op het perceel geplande bouwproject zou zijn doorgegaan. In hoger beroep hebben [eiseressen] mede aan hun vordering ten grondslag gelegd dat het college te laat op de hiervoor in 3.1 onder (i) genoemde aanvraag hebben beslist.
3.2.2De rechtbank heeft de vordering afgewezen. Zij heeft geoordeeld dat [eiseressen] het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de door hen gestelde schade als gevolg van het niet doorgaan van bouwproject, onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt (rov. 4.4).
Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het hof heeft allereerst de grondslag van de vordering van [eiseressen] dat de Gemeente tevens onrechtmatig heeft gehandeld door niet tijdig op de aanvraag voor bouwvergunning fase I te beslissen, ongegrond geoordeeld. In dat verband heeft het hof onder meer overwogen dat de enkele overschrijding van de wettelijke beslistermijn niet verplicht tot vergoeding van de schade die voortvloeit uit de termijnoverschrijding en dat door [eiseressen] onvoldoende is aangevoerd om die verplichting wel te kunnen aannemen. (rov. 6)
Het hof heeft hiernaast het oordeel van de rechtbank onderschreven dat [eiseressen] het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de door hen gestelde schade onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt (rov. 7). In dat verband heeft het hof onder meer het volgende overwogen.
Voor de aanvraag van bouwvergunning fase I in april 2008 was al duidelijk dat het perceel van [eiseres 1] nodig zou zijn voor de aanleg van de Rotterdamse baan. Er was sprake van recessie en van de kredietcrisis. Op het bedrijventerrein De Binckhorst stonden veel kantoorpanden leeg. In verband hiermee bestaat twijfel aan de haalbaarheid en het realiteitsgehalte van het bouwproject. (rov. 9-11)
Uitgangspunt moet zijn dat de overeenkomsten zouden worden ontbonden wanneer op 1 juni 2010 geen bouwvergunning fase I en fase II verleend zou zijn. Het hof verwijst hiervoor onder meer naar de tekst van de ontbindende voorwaarde in de overeenkomsten en stelt in dit verband onder meer vast dat [eiseressen] niet aannemelijk hebben gemaakt dat eventueel uitstel zou zijn overeengekomen (rov. 13).
Onzeker is of bouwvergunning fase II wel zou zijn verleend; die verlening was geen formaliteit (rov. 12). Onder meer de in dat verband geldende parkeernormen konden een probleem vormen (rov. 14). De door [eiseressen] genoemde mogelijkheid van een mechanisch parkeersysteem had daarin mogelijk kunnen voorzien, maar had tot vertraging in de vergunningverlening geleid, naar de Gemeente onbetwist heeft aangevoerd (rov. 15-16).
Onzeker is dus of bouwvergunning fase II (tijdig) zou zijn verleend, aannemende dat die vergunning (in 2009) überhaupt zou zijn aangevraagd, ondanks recessie, aanvraagkosten, steeds concretere plannen rond de Rotterdamse baan en (juist voor een hurende bouwmarkt) weinig ideale parkeermogelijkheden. [eiseressen] hebben de twijfel die de rechtbank over dit laatste heeft uitgesproken, onvoldoende bestreden. (rov. 17)
Voorts zouden mogelijke bezwaarschriftprocedures hoe dan ook vertragend hebben gewerkt. Uit het feit dat in 2008 en 2012 geen bezwaarschriften zijn ingediend, volgt niet dat deze ook zouden zijn uitgebleven als de Gemeente de bouwvergunning fase I in februari 2009 wel had verleend. Mogelijk waren er dan wel bezwaarschriften ingediend om de door de rechtbank genoemde redenen. (rov. 18)
Ook diende er een oplossing te komen voor de bouwmarkt die in het te slopen pand zat. In ieder geval was er nog geen concreet alternatief voorhanden voor een tijdelijk verblijf van die bouwmarkt gedurende de beoogde bouw. Hierin moest wel voorzien worden, omdat anders de nieuwbouw niet mogelijk zou zijn. (rov. 19)
Gelet op een en ander bestond hoogstens een geringe – dat wil zeggen zeer kleine – kans dat, de onrechtmatige weigering weggedacht, de bouwvergunning fase II op 1 juni 2010 zou zijn verleend en de bouwplannen uiteindelijk zouden zijn gerealiseerd. Deze zeer kleine kans is te gering om – volgens de ‘leer van de kansschade’ – een schadevordering te kunnen toewijzen. (rov. 22)
3.3.1Onderdelen 1.1 en 1.2 van het middel klagen, kort gezegd, dat het hof heeft miskend dat de schadevergoedingsvordering van [eiseressen] mede is gebaseerd op de grondslag dat [eiseressen] medio 2008 over een bouwvergunning fase I beschikten, hetzij (i) omdat deze (zoals is gebeurd) van rechtswege is verleend door niet tijdig te beslissen op de aanvraag van april 2008, hetzij (ii) omdat de Gemeente (zoals zij had moeten doen), gelet op de geldende termijnen, de bouwvergunning fase I op of rond 21 juli 2008 had moeten verlenen. Volgens de onderdelen zouden [eiseressen] de bouwvergunning fase II daarom reeds kort nadien hebben aangevraagd.
3.3.2Onderdeel 1.3 voert aan dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voor zover het ervan is uitgegaan dat, in een geval waarin een te late beslissing op een bouwvergunningsaanvraag leidt tot het van rechtswege verleend zijn van de vergunning en het tardieve vergunningsweigeringsbesluit derhalve onbevoegd is genomen, voor de beoordeling van de schadevergoedingsvordering het moment van de tardieve weigering geldt als moment van onrechtmatig handelen of als relevant moment voor de beoordeling van het condicio sine qua non-verband tussen onrechtmatige daad en schade. Als moment van onrechtmatig handelen of als relevant moment voor de beoordeling van het condicio sine qua non-verband tussen onrechtmatige daad en schade heeft in dat geval te gelden het moment waarop (de Gemeente de wettelijke beslistermijn ongebruikt heeft laten verstrijken als gevolg waarvan) de bouwvergunning van rechtswege is verleend, althans het moment waarop de Gemeente met inachtneming van de wettelijke termijn het rechtmatige besluit (dat wil zeggen: de positieve beschikking op de aanvraag bouwvergunning fase I) zou hebben genomen.
3.3.3Naar aanleiding van deze klachten wordt als volgt overwogen.
3.4.1 [eiseressen] vorderen in dit geding schadevergoeding wegens de onrechtmatigheid van het besluit van 13 februari 2009. Dit besluit is vernietigd door de Afdeling en de onrechtmatigheid ervan staat daarom in dit geding bij de burgerlijke rechter vast (zie onder meer HR 24 februari 1984, ECLI:NL:HR:1984:AG4771, NJ 1984/669 (St. Oedenrode/Driessen)). Inzet van deze procedure is of de door [eiseressen] gestelde schade als gevolg van het niet doorgaan van het bouwproject in causaal verband staat met dit onrechtmatige besluit.
3.4.2De grond waarop het onderhavige besluit door de Afdeling is vernietigd, is dat, anders dan aan het besluit ten grondslag is gelegd, de aanvraag bouwvergunning fase I niet in strijd was met het bestemmingsplan, dat als gevolg hiervan op grond van art. 46 lid 4 Woningwet (oud) de vergunning van rechtswege is verleend nu vaststaat dat te laat op de aanvraag is beslist (want niet binnen de termijn van zes weken van art. 46 lid 1 Woningwet (oud)), en dat het college derhalve het besluit onbevoegd heeft genomen. Omdat de aangevraagde vergunning op genoemde grond van rechtswege is verleend, heeft de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit te herroepen. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dus dat het besluit onrechtmatig is omdat het college had moeten vaststellen dat de vergunning al van rechtswege was verleend. Het college had de vergunning dus niet mogen weigeren, maar had moeten mededelen dat deze al van rechtswege was verleend.
3.4.3Wordt een besluit door de bestuursrechter vernietigd, dan is dat besluit onrechtmatig vanaf het tijdstip dat het is genomen (vgl. HR 28 oktober 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC1506 (Talma/Friesland), NJ 1995/139, rov. 3.3 tweede alinea). In dit geval is dat dus vanaf 13 februari 2009, de datum van het onderhavige besluit, zoals het hof terecht tot uitgangspunt heeft genomen.
3.5.1Aansprakelijkheid in verband met een besluit kan ook bestaan op de grond dat het bestuursorgaan te laat op een aanvraag heeft beslist. Die aansprakelijkheid bestaat niet reeds op de enkele grond dat de wettelijke beslistermijn voor het besluit door het bestuursorgaan is overschreden. Daarvoor zijn, kort gezegd, bijkomende omstandigheden vereist. Zie onder meer HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM704 0 (Eindhoven/curatoren), rov. 3.4.2, en HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579 (Amsterdam/Have), rov. 3.3. De in deze rechtspraak genoemde maatstaf geldt ook in het zich hier voordoende geval dat de overschrijding van de beslistermijn op grond van de toepasselijke bepalingen ertoe leidt dat van rechtswege een voor de belanghebbende begunstigend besluit is genomen(HR 16 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ5980 (Tara Beach Resort/Aruba), rov. 3.6.2).
3.5.2Het hof heeft de stelling van [eiseressen] dat de Gemeente aansprakelijk is jegens hen mede omdat het college niet tijdig op de aanvraag voor de bouwvergunning heeft beslist, in rov. 6 beoordeeld aan de hand van de hiervoor in 3.5.1 vermelde maatstaf. Het heeft geoordeeld dat de Gemeente niet schadeplichtig is op deze grond, omdat [eiseressen] geen bijkomende omstandigheden als hiervoor bedoeld hebben aangevoerd. Dit oordeel is in cassatie niet bestreden. Uitgangspunt moet derhalve zijn dat de Gemeente niet schadeplichtig is jegens [eiseressen] wegens overschrijding van de termijn van art. 46 lid 1 Woningwet (oud).
3.5.3Opmerking verdient dat een bestuursorgaan in een geval als het onderhavige niet alleen onrechtmatig kan handelen door een onjuist besluit te nemen of door te laat op een aanvraag te beslissen, maar ook door de aanvrager of de in art. 58 Woningwet (oud) genoemde personen niet ervan in kennis te stellen dat de aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend. Ook voor het antwoord op de vraag of dit niet in kennis stellen onrechtmatig is, is beslissend of het bestuursorgaan daarmee, gezien de omstandigheden van het geval, in strijd heeft gehandeld met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid (vgl. de hiervoor in 3.5.1 genoemde rechtspraak). Blijkens de in cassatie niet bestreden vaststellingen van het hof hebben [eiseressen] echter niet aan hun vordering ten grondslag gelegd dat het college, los van de beslissing op hun aanvraag, al voor 13 februari 2009 onzorgvuldig heeft gehandeld door hen niet ervan in kennis te stellen dat de vergunning van rechtswege was verleend. Deze mogelijke grondslag voor de aansprakelijkheid van het college is in deze zaak dus niet aan de orde.
3.6Uit het voorgaande volgt dat de klachten van de onderdelen 1.1-1.3 falen. Dat de bouwvergunning fase I reeds medio 2008 van rechtswege is verleend (stelling (i) van onderdelen 1.1 en 1.2; zie hiervoor in 3.3.1) of dat het college uiterlijk medio 2008 op de aanvraag had moeten beslissen (stelling (ii) van die onderdelen), vestigt niet zonder meer aansprakelijkheid van de Gemeente jegens [eiseressen] Aansprakelijkheid vanaf een vóór 13 februari 2009 gelegen tijdstip kan bestaan op de hiervoor in 3.5.1 en 3.5.3 kort genoemde gronden, maar die zijn in deze zaak niet (zie hiervoor in 3.5.3), dan wel niet meer (zie hiervoor in 3.5.2), aan de orde.
3.7De overige klachten van het middel – die zich keren tegen het oordeel van het hof dat indien het college op 13 februari 2009 een rechtmatig besluit had genomen, het bouwproject evenmin gerealiseerd zou zijn – kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiseressen] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 6.662,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien [eiseressen] deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan.
Dit arrest is gewezen door de vicepresident C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders, M.J. Kroeze en C.H. Sieburgh, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.V. Polak op 15 maart 2019.
