5 januari 2018
Eerste Kamer
16/04028
EV/EE
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[eiser] ,
wonende te [woonplaats] , Zwitserland ,
EISER tot cassatie, verweerder in het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. J.F. de Groot,
t e g e n
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon de STAAT DER NEDERLANDEN
(Ministerie van Economische Zaken),
zetelende te Den Haag,
VERWEERDER in cassatie, eiser in het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
2. [verweerder 2] ,
wonende te [woonplaats] , België ,
VERWEERDER in cassatie,
niet verschenen.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] , de Staat en [verweerder 2] .
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar de vonnissen in de zaak C/02/298769/HA ZA 15-299 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juni 2015, 8 juli 2015 en 8 juni 2016.
De vonnissen van de rechtbank zijn aan dit arrest gehecht.
Tegen het vonnis van de rechtbank van 8 juni 2016 heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
Tegen [verweerder 2] is verstek verleend.
Partijen hebben hun respectieve standpunten ter zitting van de Hoge Raad van 3 februari 2017 mondeling laten toelichten door mr. J.F. de Groot voor [eiser] en de mrs. M.W. Scheltema en mr. S.J.M. Bouwman voor de Staat en schriftelijk door mr. J.F. de Groot voor [eiser] en mr. M.W. Scheltema voor de Staat.
De conclusie van de waarnemend Advocaat-Generaal J.C. van Oven strekt in het principale cassatieberoep tot vernietiging en verwijzing en in het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep tot verwerping.
De advocaat van [eiser] en de advocaat van de Staat hebben ieder bij brief van 27 oktober 2017 op die conclusie gereageerd.
3.1Voor zover voor de beoordeling van het cassatieberoep van belang, kan van het volgende worden uitgegaan.
i) Bij Koninklijk Besluit van 14 november 2014, nr. 2014002189 (Stcrt. 12 december 2014, nr. 34042) (hierna: het Koninklijk Besluit), zijn ten behoeve van de uitvoering van het rijksinpassingsplan “Hertogin Hedwigepolder” (hierna: het rijksinpassingsplan) ten name van de Staat een aantal onroerende zaken ter onteigening aangewezen. Het betreft onder meer negentien aan [eiser] in eigendom toebehorende percelen, met een totale oppervlakte van ruim 305 hectare, gelegen in de gemeente Hulst (Zeeuws-Vlaanderen). Het rijksinpassingsplan voorziet in ontpoldering van de Hedwigepolder.
ii) Het merendeel van de aan [eiser] in eigendom toebehorende percelen is verpacht. De Staat heeft met de meeste pachters overeenstemming bereikt over de aan hen toekomende schadeloosstelling in verband met de onteigening. Met [eiser] en pachter [verweerder 2] is geen overeenstemming bereikt.
iii) Het rijksinpassingsplan is op 10 februari 2014 vastgesteld door de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de Staatssecretaris) en de minister van Infrastructuur en Milieu (Stcrt. 19 februari 2014, nr. 4751) en is door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4074) onherroepelijk geworden.
Het oordeel van de rechtbank
3.2In het onderhavige geding heeft de rechtbank, op vordering van de Staat, de vervroegde onteigening van de in het Koninklijk Besluit aangewezen onroerende zaken uitgesproken. De rechtbank heeft daarnaast onder meer het voorschot op de aan [eiser] te betalen schadeloosstelling bepaald op 100% van het aangeboden bedrag (€ 14.778.425,--) en het voorschot op de aan [verweerder 2] te betalen schadeloosstelling bepaald op 90% van het aangeboden bedrag (€ 296.420,--).
3.3.1De rechtbank heeft aan haar oordeel onder meer het volgende ten grondslag gelegd.
3.3.2In rov. 4.4.1 heeft de rechtbank vastgesteld dat volgens [eiser] het Koninklijk Besluit onrechtmatig is omdat:
( a) de Staatssecretaris het verzoekbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid, na een adequate belangenafweging en zonder vooringenomenheid (art. 2:4 lid 1, art. 3:2 en art. 3:4 lid 1 Awb) heeft genomen;
( b) de Staatssecretaris de Kroon niet reeds bij de toezending van het verzoekbesluit in kennis heeft gesteld van het zelfrealisatieverweer van [eiser] ;
( c) de Kroon het ontwerpbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid, na een adequate belangenafweging en zonder vooringenomenheid (art. 2:4 lid 1, art. 3:2 en art. 3:4 lid 1 Awb) heeft genomen, nu dat besluit in vier werkdagen na ontvangst van het verzoekbesluit is opgesteld en verzonden, en reeds klaar lag voordat het verzoekbesluit werd genomen;
( d) de Kroon bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit of het Koninklijk Besluit hoor en wederhoor en daarmee art. 6 EVRM en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden door alleen de Staat in de gelegenheid te stellen vragen te beantwoorden;
( e) de Kroon de Raad van State niet volledig en accuraat heeft ingelicht over het standpunt van [eiser] in de minnelijke fase tot dan toe, en aldus niet op de juiste wijze heeft voldaan aan haar verplichting (art. 78 lid 1 Ow) om de Raad van State te horen.
Dat betoog gaat volgens de rechtbank niet op:
“5.3. Met betrekking tot het verweer van [eiser] dat het Koninklijk Besluit onrechtmatig is, zowel wat betreft de inhoud als wat betreft de wijze van totstandkoming overweegt de rechtbank als volgt.
Vooropgesteld zij dat tot de nauwkeurig afgebakende taak van de onteigeningsrechter in beginsel, want behoudens de toetsing in het kader van artikel 17 Ow, niet behoort de beoordeling van de vraag naar – onder meer – de noodzaak van de onteigening. Deze beoordeling is overgelaten aan het bestuur.
De onteigeningsrechter is bevoegd het onteigeningsbesluit inhoudelijk te toetsen, als de stellingen van de te onteigenen partij daartoe aanleiding geven. Daarbij dient de rechter de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit te toetsen en wel in beginsel naar de situatie ten tijde van het besluit (ex tunc). In beginsel is voorwaarde voor een dergelijke toetsing dat de te onteigenen partij haar bezwaren al in de aan het onteigeningsgeding voorafgaande administratieve procedure heeft kenbaar gemaakt. Een uitzondering hierop is aan de orde wanneer hetgeen de onteigende aanvoert, meebrengt dat de onteigening in het licht van na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij in strijd is met het recht, omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt, of omdat ten gevolge van gewijzigde inzichten met betrekking tot de uitvoering van een aan de onteigening ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering daarvan. De burgerlijke rechter dient zich evenwel te beperken tot een marginale toetsing van het onteigeningsbesluit. De toetsing zal zich beperken tot de vraag of de Kroon bij afweging van de wederzijdse belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot het oordeel dat onteigend dient te worden.
Essentiële gebreken aan de gevolgde administratieve procedure
Ten aanzien van de stellingen van [eiser] op dit punt onder 4.4.1. (a), (b) en (c) overweegt de rechtbank dat, zo deze stellingen al juist zouden zijn, [eiser] na vaststelling van het ontwerpbesluit de mogelijkheid heeft gehad om zienswijzen in te dienen en van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt. [eiser] heeft deze stellingen reeds in de administratieve procedure bij De Kroon aangevoerd. De Kroon is daarop in het Koninklijk Besluit vervolgens gemotiveerd ingegaan. [eiser] wordt dan ook niet geacht in zijn belangen te zijn geschaad door de door hem gestelde gebreken.
Met betrekking tot de stelling van [eiser] onder (d) is de rechtbank van oordeel dat de conclusie gerechtvaardigd lijkt dat de procedure zoals die door de Kroon werd gevolgd in strijd is met het beginsel van hoor en wederhoor. [eiser] heeft echter onvoldoende onderbouwd op welke wijze hij daardoor in zijn belangen is geschaad. Uit de stelling van [eiser] blijkt niet dat in het Koninklijk Besluit informatie is gebruikt die is verkregen uit overleg tussen de Kroon en de Staat dat heeft plaatsgevonden na de hoorzitting en waarop hij niet heeft kunnen reageren.
Ten aanzien van de stelling onder (e) overweegt de rechtbank dat, voor zover de Kroon de Raad van State onvolledig heeft geïnformeerd met betrekking tot het standpunt van [eiser] over de zelfrealisatie, [eiser] , gelet op de motivering van de Kroon, onvoldoende concreet heeft gemaakt tot welk ander resultaat de overwegingen van de Kroon zouden hebben geleid, als de Raad van State op de door [eiser] voorgestane wijze zou zijn geïnformeerd. Immers de Kroon heeft het argument van zelfrealisatie wel meegewogen maar te licht bevonden.”
Ook het betoog dat voorschriften van afdeling 3.4 Awb zijn geschonden leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat het Koninklijk Besluit onrechtmatig is:
“Onjuiste toepassing van afdeling 3.4 Awb
De rechtbank overweegt dat [eiser] dit standpunt reeds in de procedure bij de Kroon heeft ingenomen, waarop door de Kroon gemotiveerd is gereageerd. De Kroon heeft geoordeeld dat niet kan worden geconcludeerd dat de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet, althans niet correct is gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat de Kroon in redelijkheid tot dit oordeel heeft kunnen komen.
[eiser] wordt voorts op dit punt geacht niet in zijn belangen te zijn geschaad, nu hij een uitgebreide zienswijze heeft ingediend en niet heeft aangegeven wat hij daarnaast had willen aan voeren.”
3.3.4Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Kroon in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat het beroep van [eiser] op zelfrealisatie niet kan slagen. De Kroon heeft dat beroep op de volgende gronden niet gehonoreerd (rov. 4.4.4):
a. het beroep is niet onvoorwaardelijk;
b. er is geen concreet plan;
c. [eiser] is niet bereid op eigen kosten zelf te realiseren;
d. [eiser] beschikt niet over alle gronden die nodig zijn om het project te realiseren;
e. een deel van de uit te voeren werkzaamheden betreft de aanleg van infrastructuur, waaronder een primaire waterkering. Uit het oogpunt van doelmatige aanleg en doelmatig beheer is het gewenst dat de overheid die gronden in eigendom krijgt.
De rechtbank heeft dienaangaande overwogen:
“Onjuiste beoordeling beroep op zelfrealisatie
[eiser] kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de Kroon zijn beroep op zelfrealisatie niet heeft kunnen passeren op de gronden dat dat beroep niet onvoorwaardelijk zou zijn en een concreet plan zou ontbreken (4.4.4. a. en b.).
Dit geldt echter niet ten aanzien van zijn standpunt geformuleerd onder 4.4.4. c., d., en e.
De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
(…)
c., d. en e. Een beroep op zelfrealisatie wordt door de Kroon getoetst aan het zogenaamde noodzaakvereiste: als de onteigende de door de onteigenaar voorziene ontwikkeling zelf en op eigen kosten kan realiseren op de wijze zoals deze door de onteigenaar wordt voorgestaan binnen de planning zoals de onteigenaar dat wenst, dan is onteigening niet noodzakelijk.
De rechtbank stelt voorop dat [eiser] heeft erkend, dat hij niet alle gronden die benodigd zijn voor realisering van het project in eigendom heeft. Nu hij heeft aangeboden de ontbrekende percelen alsnog in eigendom te verwerven, behoeft dit zelfrealisatie niet in de weg te staan. Dit ligt anders voor het aspect van de kosten. [eiser] wil het project zelf realiseren, maar op kosten van de Staat. In die zin voldoet hij niet aan voornoemd vereiste voor zelfrealisatie. Denkbaar is dat van dat vereiste kan worden afgeweken, indien, zoals in onderhavig geval, het te realiseren project niet lucratief is. De rechtbank is echter van oordeel dat in dit geval niet van de Staat kan worden verlangd dat hij de kosten draagt van de ontpoldering, terwijl [eiser] eigenaar blijft van de percelen. Als [eiser] eigenaar blijft, heeft de Staat slechts beperkt zeggenschap over de (wijze van) uitvoering van het ontpolderingsproject en het beheer van het gebied op langere termijn, aangezien hij telkens, want steeds als er (onderhouds)werkzaamheden moeten worden uitgevoerd, afhankelijk is van overeenstemming daarover met [eiser] . Mede gelet op de aard van het te realiseren werk, waterstaatswerken, waarmee ook een publiek belang is gemoeid, te weten bescherming tegen hoog water, wordt deze situatie terecht onwenselijk geacht door de Staat. Dat de Staat (een deel van) de kosten mogelijk kan declareren bij de Belgische overheid, doet aan het voorgaande niet af.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Kroon in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het beroep op zelfrealisatie niet kan slagen.”
Het beroep op niet-nakoming van de onderhandelingsplicht van art. 17 Ow slaagt naar het oordeel van de rechtbank evenmin:
“5.4 (…) Volgens [eiser] heeft de Staat niet voldoende onderhandeld ten aanzien van het beroep op zelfrealisatie en de optie van eeuwigdurende erfpacht. Uit hetgeen [eiser] aan deze stelling ten grondslag legt volgt dat [eiser] zich ten aanzien van de zelfrealisatie op het standpunt stelt dat onderdeel van de onderhandelingen is dat de Staat de kosten draagt van de zelfrealisatie. Zoals hiervoor onder r.o. 5.3.4. is overwogen, kan dat niet van de Staat worden verlangd. Het verweer van [eiser] strandt reeds op dit punt.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de Staat met betrekking tot het voorstel van eeuwigdurende erfpacht voldoende heeft onderhandeld. Uit de brief van de Staat van 5 februari 2015 blijkt dat partijen hierover hebben gesproken. De Staat heeft in de betreffende brief gemotiveerd aangegeven waarom het voorstel van eeuwigdurende erfpacht voor de Staat geen optie is. Volgens de Staat gaat het in casu om de uitvoering van een rijksproject, waarin niet alleen nationale belangen zijn gediend, maar ook internationale verplichtingen aan de orde zijn. Bovendien moeten infrastructurele werken worden aangelegd en beheerd die van groot belang zijn voor de hoogwaterbescherming van Nederland. Alleen het eigendomsrecht biedt voldoende waarborgen om de gestelde doelen ook daadwerkelijk te kunnen bereiken, aldus de Staat. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de Staat, door zich op dit standpunt te stellen, onvoldoende heeft onderhandeld op dit punt.”
3.4.1Bij de beoordeling van de tegen deze overwegingen gerichte klachten (onderdelen 4 tot en met 8) wordt het volgende vooropgesteld.
Achtergrond van het onteigeningsbesluit
In het Koninklijk Besluit – dat in zoverre niet is bestreden – is onder meer het volgende vermeld:
“Noodzaak en urgentie
Het inpassingsplan voorziet in de ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder. Doel van de ontpoldering is het teruggeven van de polder aan de natuur, op zodanige wijze dat deze samen met het Verdronken Land van Saeftinghe en de reeds ontpolderde en op Vlaams grondgebied gelegen Prosperpolder onlosmakelijk deel zal gaan uitmaken van de estuariene natuur van het Scheldebekken. Ook de aan de Hedwigepolder grenzende Sieperdaschor, de Leidingendam tussen deze schor en het Verdronken Land van Saeftinghe en de Scheldeschor zullen aan deze ontwikkeling worden aangepast en zijn daarom in het inpassingsplan opgenomen.
Het ontpolderen van de Hertogin Hedwigepolder is onderdeel van het Rijksbeleid om tot herstel van de estuariene natuur langs de Schelde te komen. In totaal zal tenminste 600 hectare nieuwe estuariene natuur worden gerealiseerd, waarvan 295 hectare in de Hertogin Hedwigepolder. Daarnaast levert ontpoldering een bijdrage aan de rivierveiligheid, omdat er extra ruimte aan de Schelde wordt gegeven. In het inpassingsplan is ook voorzien in mogelijkheden voor extensieve recreatie en natuurbeleving.
Ter uitvoering van het inpassingsplan zullen de bestaande primair waterkerende Sieperdadijk en Scheldedijk worden afgegraven en zal aan de zuidzijde van het plangebied een nieuwe primaire waterkering genaamd de Hedwigedijk worden opgeworpen. Binnen het huidige poldergebied zullen geulen worden gegraven die in open verbinding staan met de Schelde en die onder invloed van de getijden vervolgens zullen zorgen voor een zich dynamisch ontwikkelend getijden- en natuurgebied.”
Het rijksinpassingsplan strekt onder meer tot uitvoering van het “Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium” van 21 december 2005 (Trb. 2005, 310), dat door Nederland is geratificeerd bij wet van 10 juli 2008 (Stb. 2008, 307) (hierna: het Verdrag). In het Verdrag zijn afspraken gemaakt over onder meer het verruimen van de vaargeul van de Westerschelde en de realisatie van een intergetijdengebied met een omvang van minimaal 440 ha in de Hertogin Hedwigepolder en het noordelijk gedeelte van de Prosperpolder. Uit art. 1 lid 1 blijkt dat het Verdrag ten doel heeft de tenuitvoerlegging te verzekeren van een aantal projecten en werken ten behoeve van de evenwichtige en duurzame ontwikkeling van het Schelde-estuarium en ter optimalisering van met name de veiligheid, de toegankelijkheid en de natuurlijkheid. Art. 3 lid 2, aanhef en onder b, van het Verdrag luidt:
“Met de volgende grensoverschrijdende projecten wordt ten laatste in 2007 van start gegaan:
(….)
b. het ontwikkelen van een intertijdengebied met een omvang van minimaal 440 ha in de Hertogin Hedwigepolder en het noordelijk gedeelte van de Prosperpolder.”
Rechtmatigheidstoetsing door de onteigeningsrechter
3.4.4Ingevolge de taakverdeling tussen de Kroon en de onteigeningsrechter, zoals deze is vormgegeven in de Onteigeningswet en is uitgelegd in de – mede tegen de achtergrond van art. 6 EVRM gevormde – rechtspraak, komt de onteigeningsrechter geen oordeel toe over de doelmatigheid van de voorgenomen onteigening, maar dient hij op een daartoe strekkend verweer wel de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit te toetsen. Deze rechtmatigheidstoets brengt mee dat de onteigeningsrechter, voor zover de stellingen van de te onteigenen partij daartoe aanleiding geven, dient te beoordelen of het desbetreffende besluit overeenkomstig de wet en met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand is gekomen. Ten aanzien van vragen die betrekking hebben op de noodzaak tot onteigening (waaronder de vraag of een zelfrealisatieverweer kan slagen) en de afweging van de betrokken belangen, dient de onteigeningsrechter te beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. In beginsel dient de rechter bij de beantwoording van laatstbedoelde vragen alleen acht te slaan op feiten die in de bestuurlijke procedure tijdig naar voren zijn gebracht. Voor een zelfstandige beoordeling door de onteigeningsrechter van de noodzaak tot onteigening is echter wel plaats – en in dat geval: naar het tijdstip van zijn uitspraak – indien hetgeen de te onteigenen partij aanvoert over de noodzaak van onteigening, zo dat juist wordt bevonden, meebrengt dat de onteigening, in het licht van na (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit gewijzigde of aan het licht gekomen omstandigheden aan de zijde van de onteigenende partij, in strijd is met het recht omdat de onteigening niet (meer) geschiedt ten behoeve van het doel waarvoor volgens het onteigeningsbesluit onteigend wordt of omdat ten gevolge van gewijzigde inzichten over de uitvoering van een bestemmingsplan of enig ander aan de onteigening ten grondslag liggend besluit of plan niet (meer) kan worden gezegd dat de onteigening geschiedt ter uitvoering van dat plan. (Vgl. HR 25 mei 1988, ECLI:NL:HR:1988:AD0336, AD0334 en AG5829, NJ 1988/927, 928 en 930, HR 10 augustus 1994, ECLI:NL:HR:1994:AC1573, NJ 1996/35, HR 2 april 1997, ECLI:NL:HR:1997:AB7981, NJ 1997/730, HR 9 februari 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA4852, NJ 2000/418 en HR 6 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:250, NJ 2015/253, rov. 3.5.1 onder c.)
Onderdelen 4 en 5: gebreken in de bestuurlijke procedure
3.5.1Onderdeel 4 bevat diverse klachten tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 5.3.1 dat de gestelde gebreken in de bestuurlijke procedure niet meebrengen dat het Koninklijk Besluit onrechtmatig is.
3.5.2De door [eiser] gestelde gebreken in de bestuurlijke procedure bestaan hierin dat het verzoekbesluit van de Staatssecretaris en het ontwerpbesluit van de Kroon niet met de vereiste zorgvuldigheid, na een adequate belangenafweging en zonder vooringenomenheid zijn genomen (zie de weergave van de stellingen hiervoor in 3.3.2). Aldus heeft [eiser] zich beroepen op schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3.5.3De klachten falen. Anders dan zij primair betogen, kan art. 6:22 Awb ook worden toegepast bij gebreken in een procedure van totstandkoming van een Kroonbesluit strekkende tot onteigening. [eiser] heeft niet weersproken dat hij na de indiening van het verzoekbesluit en de terinzagelegging van het ontwerpbesluit zijn bezwaren tegen de voorgenomen onteigening in een zienswijze aan de Kroon heeft kunnen voorleggen en dat de Kroon deze bezwaren ook in de beoordeling van het verzoek heeft betrokken. Daarvan uitgaande, kon de rechtbank dan ook oordelen dat, nu [eiser] door de gestelde gebreken bij de totstandkoming van het verzoekbesluit en het ontwerpbesluit niet in zijn belangen is geschaad, die gestelde gebreken niet meebrengen dat het Koninklijk Besluit onrechtmatig is (vgl. ABRvS 5 december 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AN6595, AB 2001/77, rov. 2.3.1).
3.5.4Voor zover [eiser] zich erover beklaagt dat in de procedure bij de Kroon het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden aangezien hij niet heeft kunnen reageren op een memo van de Staat van 13 juli 2014 dat na de hoorzitting aan de Kroon is toegezonden, noodzaakte ook deze klacht de rechtbank niet tot het oordeel dat het Koninklijk Besluit onrechtmatig is. Art. 78 lid 4 Ow strekt ertoe degene die bezwaren (‘zienswijzen’) tegen het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht, de gelegenheid te bieden die bezwaren mondeling toe te lichten alvorens een definitief besluit wordt genomen. Het beginsel van hoor en wederhoor speelt pas een rol in een tegen dat besluit gerichte procedure. De bestuurlijke onteigeningsprocedure is immers niet een gerechtelijke procedure waarop art. 6 EVRM van toepassing is. Dit brengt mee dat niet reeds aan toewijzing van de onteigeningsvordering in de weg staat dat in de bestuurlijke procedure het beginsel van hoor en wederhoor niet of niet correct is toegepast. (Vgl. HR 5 april 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8098, NJ 2013/215, rov. 3.3.)
3.5.5Onderdeel 5 bestrijdt het oordeel van de rechtbank in rov. 5.3.3 dat de Kroon in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat niet kan worden geconcludeerd dat de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet, althans niet correct is gevolgd. Volgens [eiser] hadden zijn bezwaren tegen de onteigening en zijn beroep op zelfrealisatie moeten zijn behandeld dan wel vermeld. Onderdeel 5.1.1 betoogt in dit verband dat de rechtbank niet de juiste maatstaf heeft aangelegd, omdat de onteigeningsrechter niet marginaal, maar vol dient te toetsen of aan de eisen van de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb is voldaan.
3.5.6De klacht van onderdeel 5.1.1 is op zichzelf gegrond. De rechter dient in het kader van de rechtmatigheidstoets immers onder meer te beoordelen of aan de wettelijke eisen is voldaan (zie hiervoor in 3.4.4). Dat vergt niet een marginale toetsing van het oordeel van het bestuursorgaan (in dit geval de Kroon), maar een eigen oordeel. De klacht kan evenwel niet tot cassatie leiden, nu [eiser] eisen aan het ontwerpbesluit en de terinzagelegging daarvan stelt die niet uit de wet voortvloeien. Ingevolge art. 3:11 Awb dient het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage te worden gelegd, waarna belanghebbenden hun zienswijze over het ontwerp naar voren kunnen brengen. In het ontwerp van het te nemen besluit behoeft nog niet te worden ingegaan op reeds bekende zienswijzen van belanghebbenden. Voorts bepaalt art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 79 Ow welke stukken in geval van onteigening nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerp. Daartoe behoren niet de reeds bekende bezwaren van belanghebbenden tegen de voorgenomen onteigening.
Onderdelen 6 en 7.2: noodzaak tot onteigening (zelfrealisatie en erfpacht)
3.6.1Onderdeel 6 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 5.3.4 dat de Kroon in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het beroep op zelfrealisatie niet kan slagen. Het klaagt onder meer dat dit oordeel onvoldoende is gemotiveerd in het licht van de (in onderdeel 6.3.3 weergegeven) stellingen van [eiser] , voor zover inhoudend dat diens zelfrealisatievoornemen voorziet in oplossingen voor alle mogelijke problemen die zullen rijzen in verband met de beperkte zeggenschap van de Staat in geval van zelfrealisatie, en dat [eiser] volledig aan alle eisen van de Staat met betrekking tot het toekomstige beheer kan voldoen.
3.6.2Bij de beoordeling van dit onderdeel wordt vooropgesteld dat de onteigeningsrechter zich ten aanzien van de noodzaak tot onteigening (waaronder de vraag of een zelfrealisatieverweer kan slagen) en de afweging van de betrokken belangen dient te beperken tot de vraag of de Kroon in redelijkheid tot de aan het besluit ten grondslag liggende afweging heeft kunnen komen, en daarbij in beginsel alleen acht dient te slaan op feiten die in de bestuurlijke procedure tijdig naar voren zijn gebracht (zie hiervoor in 3.4.4).
3.6.3Het onderhavige geval kenmerkt zich hierdoor dat op de te onteigenen gronden een grootschalig natuurgebied zal worden gerealiseerd, waarbij (infrastructurele) werken, zoals een kreken- en geulenstelsel en dijken (primaire waterkeringen) zullen worden aangelegd. Het gebied zal vervolgens, tezamen met nabijgelegen gebieden, integraal worden beheerd (zie hiervoor in 3.4.2 en 3.4.3).
In het Koninklijk Besluit is (onder punt 10) in reactie op hetgeen [eiser] in zijn zienswijze over zijn wens tot zelfrealisatie heeft aangevoerd, onder meer het volgende overwogen:
“Voor zover aanleg van de nieuwe Hedwigedijk door reclamant al mogelijk zou zijn merken Wij op dat zulks ongewenst is. Overeenkomstig Ons bestendig beleid is het uit een oogpunt van integrale aanleg en integraal beheer van infrastructurele werken, waaronder waterkeringen, immers doelmatig te achten dat de overheid de daarvoor benodigde gronden in eigendom verkrijgt. Hierbij zij opgemerkt dat ook de op de gronden van reclamant geprojecteerde watergangen (kreken- en geulenstelsel), die van belang zijn voor het functioneren van het gebied, als zodanig tot de infrastructurele werken kunnen worden gerekend. Ook voor die gronden geldt derhalve dat het vanuit het oogpunt van integrale aanleg en integraal beheer van deze werken doelmatig moet worden geacht dat de Staat deze in eigendom verkrijgt.”
3.6.5De onderhavige infrastructurele werken kenmerken zich hierdoor, dat zij grootschalig zijn en mede betrekking hebben op de aanleg en het langdurige beheer van infrastructurele werken, waaronder waterkeringen waarmee de openbare veiligheid is gemoeid. Bovendien zal met die aanleg en dat beheer moeten worden voldaan aan internationale verplichtingen van de Staat. Gelet hierop, kon de Kroon, zoals door de Staat is betoogd en in het oordeel van de rechtbank besloten ligt (rov. 5.3.4 en 5.4), reeds op grond van de bijzondere aard en achtergrond van het werk waarvoor wordt onteigend, aan het beroep op zelfrealisatie van [eiser] voorbijgaan, ook in het licht van de door [eiser] in onderdeel 6.3.3 weergegeven stellingen. Dat geldt ook voor de stelling van [eiser] dat hij (in een door hem opgesteld concept voor een Samenwerkings- en vaststellingsovereenkomst) de bereidheid heeft uitgesproken om gronden te ruilen indien de desbetreffende overheden om waterhuishoudkundige redenen van oordeel mochten zijn dat bepaalde waterhuishoudkundige werken, zoals de nieuwe zeedijk, in eigendom van de desbetreffende overheid zouden moeten komen en om met de Staat afspraken te maken over de beheers- en onderhoudssituatie na oplevering van de werken (onderdeel 6.3.3 onder a-c). Gelet op de bijzondere aard en achtergrond van het werk, kon de Kroon in redelijkheid tot het oordeel komen dat alleen volle eigendom van en daarmee volledige zeggenschap over de gronden die deel uitmaken van het plangebied, waarborgt dat de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van de beoogde infrastructurele werken en het integrale beheer van het aldus te creëren natuurgebied, voldoende tot hun recht (zullen blijven) komen (zie ook hierna in 3.6.7). De op bedoelde stellingen gerichte motiveringsklachten kunnen daarom niet tot cassatie leiden.
3.6.6Op het voorgaande stuit ook de klacht af dat de Staat niet (voldoende serieus) is ingegaan op hetgeen [eiser] heeft aangedragen ter onderbouwing van zijn wens tot zelfrealisatie (onderdeel 6.3.3 onder d). Nu de Staat reeds vanwege de bijzondere aard en achtergrond van de aan te leggen werken aan die wens voorbij mocht gaan, was hij niet gehouden toch met [eiser] in gesprek te gaan over de in het kader van die wens aangedragen modaliteiten. Naar aanleiding van de klachten van onderdeel 6.3.3 onder f en i verdient opmerking dat de Staat er beter aan had gedaan [eiser] van meet af aan voor te houden dat reeds de bijzondere aard en achtergrond van het werk en het daarmee gemoeide algemeen belang in de weg staan aan zelfrealisatie en dat het daarom niet zinvol was daarover te overleggen. Tot vernietiging kan dit echter niet leiden.
Voor de door [eiser] als alternatief voor onteigening genoemde mogelijkheid tot vestiging van een eeuwigdurend recht van erfpacht geldt het volgende.
In de brief van 5 februari 2015 waarnaar de rechtbank in rov. 5.4 van het bestreden vonnis verwijst, is namens de Staat op deze mogelijkheid onder meer als volgt gereageerd:
“Waar het in casu gaat om een rijksproject waarmee niet alleen nationale belangen zijn gediend maar ook internationale verplichtingen aan de orde zijn terwijl bovendien infrastructurele werken moeten worden aangelegd en beheerd die van groot belang zijn voor de hoogwaterbescherming van Nederland, biedt alleen het eigendomsrecht naar het oordeel van de Staat voldoende waarborgen om de gestelde doelen ook daadwerkelijk te bereiken.”
Daargelaten dat dit alternatief voor onteigening pas door [eiser] is genoemd op 19 december 2014 en derhalve na het Koninklijk Besluit, zodat de Kroon dit niet heeft kunnen meewegen en beoordeling door de onteigeningsrechter daarom niet mogelijk is (zie hiervoor in 3.4.4 en, specifiek met het oog op het alternatief van erfpacht: HR 8 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZD2955, NJ 1999/24, rov. 3.3 in verbinding met de daaraan voorafgaande conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.5), brengt hetgeen hiervoor in 3.6.5 is overwogen mee dat de Staat op de weergegeven gronden aan dit alternatief kon voorbijgaan.
3.6.8Gelet op hetgeen hiervoor in 3.6.5-3.6.7 is overwogen, doet niet ter zake of de Staat en de Kroon het beroep op zelfrealisatie in redelijkheid ook op andere gronden hadden kunnen verwerpen. Voor zover onderdeel 6 klachten richt tegen de toetsing door de rechtbank van die andere gronden, kan beoordeling van die klachten dan ook achterwege blijven.
3.6.9Onderdeel 7.2, dat is gericht tegen de verwerping door de rechtbank (in rov. 5.3.5) van het standpunt van [eiser] dat het publiek belang bij verwerving van perceel U19 ontbreekt, bouwt voort op onderdeel 6.3.3, en kan daarom gelet op hetgeen hiervoor in 3.6.5-3.6.7 is overwogen evenmin tot cassatie leiden.
Onderdeel 8: onderhandelingsplicht
3.7.1De klachten van onderdeel 8 komen op tegen de verwerping door de rechtbank (in rov. 5.4) van het verweer van [eiser] dat de Staat niet heeft voldaan aan zijn onderhandelingsplicht. De klachten nemen tot uitgangspunt dat de Staat op grond van art. 17 Ow verplicht was na het onteigeningsbesluit in onderhandeling te treden met [eiser] over diens zelfrealisatievoornemen en over de mogelijkheid van eeuwigdurende erfpacht.
De klachten falen. Ingevolge art. 17 Ow, dat betrekking heeft op de fase tussen het definitief worden van het besluit tot onteigening en het uitbrengen van de dagvaarding, moet de onteigenende partij trachten hetgeen onteigend moet worden bij minnelijke overeenkomst te verkrijgen (HR 8 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZD2955, NJ 1999/24, rov. 3.5). Onder verkrijgen moet worden verstaan: in eigendom verkrijgen. Onteigening strekt immers tot verkrijging van eigendom. Nadat de Kroon in het Koninklijk Besluit de percelen van [eiser] ter onteigening had aangewezen, was de Staat dus niet op grond van art. 17 Ow verplicht om alsnog of wederom met [eiser] in onderhandeling te treden over zelfrealisatie of erfpacht.
Onderdeel 11
3.8.1Onderdeel 11 is gericht tegen de afwijzing door de rechtbank (in rov. 5.7) van de vordering tot verhoging van het voorschot met een bedrag van € 50.000,-- voor de kosten van juridische en andere bijstand. Het onderdeel bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat geen wettelijke basis bestaat voor het toekennen van een voorschot voor deze kosten, en wijst op art. 50 Ow in verbinding met art. 196 Rv en art. 199 Rv.
3.8.2Het onderdeel faalt. Ingevolge art. 2 Ow zijn de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering slechts op het onteigeningsgeding van toepassing voor zover daarvan in de Onteigeningswet niet is afgeweken. Daargelaten dat art. 196 Rv in verbinding met art. 199 Rv geen grondslag biedt voor het toekennen van een voorschot als in het onderdeel bedoeld, kent de Onteigeningswet een eigen regeling voor de toekenning van een voorschot. In de art. 54i en 54k Ow is immers nauwkeurig bepaald welk voorschot de rechter kan toekennen. Daartoe behoort niet een voorschot voor de kosten van juridische en andere bijstand. Daaraan doet niet af dat dergelijke kosten ingevolge art. 50 lid 4 Ow behoren tot de proceskosten waarvoor de rechter in de einduitspraak een vergoeding kan toekennen.
Overig
3.9De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.10Het incidentele beroep, dat is ingesteld onder de voorwaarde dat het middel in het principale beroep tot vernietiging van het bestreden vonnis leidt, behoeft gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen behandeling.
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 856,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-presiden E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. de Groot, T.H. Tanja-van den Broek en M.J. Kroeze, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer T.H. Tanja-van den Broek op 5 januari 2018.
