III. met onmiddellijke ingang na de betekening van het vonnis elke maatregel na te (doen) laten waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal leiden.

4. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen I, IIa en III toegewezen. Onder 5.3 van het dictum is wegens vordering III het volgende verbod aan de Staat uitgesproken:

“verbiedt de Staat met onmiddellijk ingang na de betekening van dit vonnis elke maatregel te (doen) treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal leiden.”

5. De Staat vordert vernietiging van het bestreden vonnis (alleen) voor zover daarin het zojuist geciteerde verbod aan de Staat is opgelegd. De grieven van de Staat richten zich tegen dit verbod. Samengevat weergegeven voert de Staat aan dat de voorzieningenrechter met dit verbod een bovenwettelijk kader heeft geïntroduceerd waarvoor door de wetgever bewust niet is gekozen. Door het verbod ontstaat bovendien strijd met het beginsel van formele rechtskracht, althans past de voorzieningenrechter een correctie op dat beginsel toe waarvoor geen grond is. Het verbod leidt er verder toe dat de Staat bepaalde maatregelen niet kan nemen indien die wel een negatieve invloed hebben op de luchtkwaliteit, maar er niet toe leiden dat de grenswaarden uit de Richtlijn worden overschreden. Zo’n verbod is onterecht, want de richtlijn kent geen `standstillbeginsel’. Door het verbod krijgt het RIVM bovendien een rol toebedeeld die niet in de wet is voorzien. Het verbod is verder te onbepaald en leidt tot rechtsonzekerheid.

6. Bij beoordeling van de grieven stelt het hof het volgende voorop. De rechter die in kort geding moet beslissen op een vordering tot het geven van een voorlopige voorziening nadat de bodemrechter reeds een vonnis in de hoofdzaak heeft gewezen, dient in beginsel zijn vonnis af te stemmen op het oordeel van de bodemrechter, ongeacht of dit oordeel is gegeven in een tussenvonnis of in een eindvonnis, in de overwegingen of in het dictum van het vonnis, en ongeacht of het vonnis in kracht van gewijsde is gegaan. Onder omstandigheden kan er plaats zijn voor het aanvaarden van een uitzondering op dit beginsel, hetgeen het geval zal kunnen zijn indien het vonnis van de bodemrechter op een kennelijke misslag berust en de zaak dermate spoedeisend is dat de beslissing op een tegen dat vonnis aangewend rechtsmiddel niet kan worden afgewacht, alsook indien sprake is van een zodanige wijziging van omstandigheden dat moet worden aangenomen dat de bodemrechter ingeval hij daarvan op de hoogte zou zijn geweest, tot een andere beslissing zou zijn gekomen. Dat zich een van die uitzonderingen voordoet hebben Milieudefensie c.s. niet gemotiveerd betoogd. De stelling ter zitting dat er sprake is van een misslag omdat de rechtbank kennelijk van oordeel is dat na de uiterste data waarop aan de grenswaarden moest zijn voldaan, alleen nog een “tweede verplichting” bestond, is een inhoudelijk bezwaar tegen de beslissing van de rechtbank, maar betekent niet dat er sprake is van een (kennelijke) misslag. Dat betekent dat het hof de beslissing in dit kort geding dient af te stemmen op het vonnis van de rechtbank in de bodemprocedure.

7. Binnen dit kader moet worden beoordeeld of de grieven slagen en of de vordering van Milieudefensie c.s. die ertoe strekt dat de Staat wordt verboden met onmiddellijke ingang na de betekening van het vonnis elke maatregel te (doen) treffen waarvan in de visie van het RIVM statistisch verwacht moet worden dat deze tot voortgaande dan wel hernieuwde overschrijding van de grenswaarden voor NO2 en PM10 zal leiden, terecht is toegewezen.

8. Indien sprake is van een dreigende schending van een rechtsplicht dient de rechter desgevorderd op grond van artikel 3:296 BW een veroordeling uit te spreken tot het nalaten van die schending, zij het dat in kort geding ruimte is voor een belangenafweging. Dat Milieudefensie c.s. zich jegens de Staat niet op artikel 13 van de Richtlijn, zoals geïmplementeerd in de Wet milieubeheer kunnen beroepen, heeft de Staat noch in eerste aanleg, noch in de memorie van grieven aangevoerd.

9. Uit het bodemvonnis van de rechtbank volgt – en dat is tussen partijen ook niet in geschil – dat er op de Staat een voortdurende verplichting rust ervoor te zorgen dat de in de Richtlijn bedoelde en in (bijlage 2 bij de) Wet milieubeheer geïmplementeerde grenswaarden niet worden overschreden. De rechtbank heeft in overweging 4.109 van het vonnis geoordeeld dat de Staat die verplichting heeft geschonden. De Staat heeft in dit kort geding ook erkend dat die grenswaarden nog steeds op sommige locaties in Nederland – de Staat spreekt van hardnekkige knelpunten – worden overschreden. Op de Staat rust, zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld (4.114), de verplichting die overschrijding te beëindigen. De in dit hoger beroep nog aan de orde zijnde vordering ziet daarop echter niet, maar heeft slechts betrekking op toekomstige door de Staat te nemen (nieuwe) maatregelen met daardoor voortgaande of hernieuwde overschrijdingen.

10. De vordering van Milieudefensie c.s. strekt ertoe dat de Staat wordt verboden maatregelen te nemen waarvan in de visie van het RIVM statistisch moet worden verwacht dat deze leiden tot een voortgaande of hernieuwde overschrijding van de grenswaarden. Die vordering voegt daarmee een aspect toe aan de verplichting van de Staat om de grenswaarden niet te overschrijden, namelijk de statistische verwachting van het RIVM. In de inleidende dagvaarding hebben Milieudefensie c.s. die vordering toegelicht door te verwijzen naar het voorzorgsbeginsel en aangevoerd dat activiteiten achterwege dienen te blijven vanwege hun potentiële nadelige effecten voor mens en milieu (randnummers 49 en 75 dagvaarding eerste aanleg). In de memorie van antwoord hebben Milieudefensie c.s. in dit verband verwezen naar een rapport van het RIVM uit 2013, waarin is opgenomen dat meer zekerheid over het daadwerkelijk behalen van de grenswaarden kan worden bereikt “door aan te sturen op een waarde die een paar microgram onder de norm ligt” (randnummers 17 en 18 memorie van antwoord). Milieudefensie c.s. noemen in dat verband een marge van 8 µg/m3. Datzelfde citaat uit het RIVM-rapport heeft de rechtbank opgenomen in overweging 2.18 van het bodemvonnis en daarnaar verwijst de rechtbank in 4.92 van dat vonnis.

11. Het hof begrijpt uit de verwijzing naar het voorzorgsbeginsel en naar het RIVM-rapport uit 2013 dat de vordering van Milieudefensie c.s. ook in dit kort geding dus betrekking heeft op het hanteren van een “veiligheidsmarge” ten opzichte van de grenswaarden. Dat volgt ook uit de erkenning in randnummer 19 van de memorie van antwoord dat de door de Staat gehanteerde rekenmethodiek binnen de door de Richtlijn verdisconteerde onzekerheidsmarges blijft, met de opmerking dat het Milieudefensie c.s. gaat om de overschrijdingen die statistisch nog te verwachten zijn na toepassing van de rekenmethode. De vordering van Milieudefensie c.s. komt er aldus op neer dat de Staat bovenop de rekenmethodiek conform de Richtlijn, iets extra’s doet.

12. Volgens het vonnis van de rechtbank (rechtsoverweging 4.95) voldoet de Staat aan zijn uit de Richtlijn voortvloeiende verplichting door de grenswaarden met gebruikmaking van het in de Richtlijn neergelegde modelinstrumentarium te berekenen en is de Staat niet verplicht een “veiligheidsmarge” of “voorzorgsmarge” te hanteren. Het hof moet dat oordeel in dit kort geding tot uitgangspunt nemen. Dat betekent dat voor de door de vordering bedoelde rol van het RIVM en de statistische verwachting ten aanzien van eventuele overschrijdingen geen ruimte is. Grief 1 slaagt in zoverre.

13. Voor zover Milieudefensie c.s. met de zinsnede “waarvan in de visie van het RIVM statistisch moet worden verwacht” iets anders hebben bedoeld dan de door de rechtbank beoordeelde “veiligheidsmarge” of “voorzorgsmarge” is niet goed te overzien wat de strekking van de vordering is. In dat geval is niet duidelijk gemaakt welke maatstaf het RIVM dan in de visie van Milieudefensie c.s. moet aanleggen die niet een extra verplichting op de Staat legt ten opzichte van de verplichting om volgens het in de Richtlijn neergelegde modelinstrumentarium aan de grenswaarden te voldoen. De Staat heeft er daarbij onweersproken op gewezen dat het RIVM meerdere methoden heeft om de statistische kans op overschrijding van de grenswaarden in beeld te brengen die elk onzekerheden kennen en uiteenlopende aannamen hanteren. Bovendien, zo betoogt de Staat, bestaat er in principe bij elke maatregel een bepaalde, soms zeer kleine, statistische kans dat die tot overschrijding van de grenswaarden leidt. Het is een beleidsmatige en niet aan het RIVM op te dragen keuze, welke kans aanvaardbaar is. De tegenwerping van Milieudefensie c.s. dat het RIVM al jarenlang dezelfde methodiek hanteert bij de totstandkoming van de NSL Monitoringsrapportages doet naar het oordeel van het hof op zichzelf niet aan deze door de Staat naar voren gebrachte bezwaren af omdat daarmee niet is gezegd dat die methodiek ook moet worden gehanteerd bij het door Milieudefensie c.s. gevorderde verbod en niet duidelijk wordt welke statistische kans volgens Milieudefensie c.s. aanvaardbaar is, noch wie de hoogte van die kans moet bepalen. De vordering en het opgelegde verbod zijn onder die omstandigheden onvoldoende bepaald. Grief 2 slaagt in zoverre.

14. Voor de toewijzing van een verbod dat betrekking heeft op toekomstige handelingen is bovendien vereist dat er een concreet belang bestaat in die zin dat er een reële dreiging is dat de handelingen die Milieudefensie c.s. verboden willen zien, zullen worden verricht (HR 21 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3693, NJ 2002, 217). Die situatie doet zich niet voor aangezien Milieudefensie c.s. niets concreet hebben gesteld dat er op wijst dat de Staat voornemens is maatregelen te treffen die leiden tot voortgaande of hernieuwde overschrijding van de grenswaarden. Het gestelde over de verhoging van de maximumsnelheid heeft geen betrekking op nog door de Staat te nemen maatregelen, maar heeft betrekking op reeds genomen besluiten. Op zichzelf kan een schending van een rechtsplicht in het verleden een rol spelen bij de verwachting ten aanzien van toekomstig handelen, maar in het licht van de betwisting van de Staat ten aanzien van het bestaan van voorgenomen handelingen die kunnen leiden tot overschrijding van de grenswaarden, hebben Milieudefensie c.s. de stelling dat er een voldoende concrete dreiging is met betrekking tot dat handelen, niet van een voldoende onderbouwing voorzien. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat uit het rapport “Kans op overschrijding van wettelijke grenswaarden langs het hoofdwegennet na snelheidsverhogingen in 2016” van het RIVM, waarop Milieudefensie c.s. zich beroepen, als conclusie (pagina 27) volgt dat de snelheidsverhoging niet leidt tot overschrijding van de verplichte grenswaarden.

15. Hoewel dus juist is dat de Staat gehouden is een hernieuwde overschrijding van de grenswaarden te voorkomen, kan de door Milieudefensie c.s. geformuleerde vordering in dit kort geding niet worden toegewezen. Tegen die achtergrond slagen de grieven. Het bestreden vonnis moet worden vernietigd voor zover het in 5.3 geformuleerde verbod aan de Staat is opgelegd. Milieudefensie c.s. moeten als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep, zij het dat de kosten voor het herstelexploot voor rekening van de Staat dienen te blijven. In eerste aanleg heeft de Staat als de overwegend in het ongelijk gestelde partij te gelden, zodat de in eerste aanleg uitgesproken kostenveroordeling in stand dient te blijven.