Procesverloop

Overwegingen

1. De voorzieningenrechter gaat na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen en maakt daarbij een afweging tussen aan de ene kant het belang van de verzoekende partij dat zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen en aan de andere kant de belangen bij de onmiddellijke uitvoering van het besluit. Dit staat in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Er is in de regel geen reden een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het besluit rechtmatig acht. Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend in een eventuele beroepsprocedure.

2. Op 16 juni 2017 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor een project, bestaande uit het realiseren van – zo staat in de aanvraag – 143 tijdelijke woningen die zullen worden opgericht door middel van modulaire bouw (prefab) voor een instandhoudingsperiode van maximaal tien jaar. Verweerder heeft de aanvraag van vergunninghoudster behandeld volgens de reguliere voorbereidingsprocedure.

3. Het perceel waarop vergunninghoudster het project wenst te realiseren ligt in het bestemmingsplan ‘IJburg 1e fase CS (Centrale Stad)’ en heeft de bestemming “Gemengd–1”.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw met een tijdelijke instandhoudingstermijn van tien jaar voor de huisvesting van statushouders en studenten.

5. Verzoekers zijn het met het bestreden besluit niet eens en hebben daartegen bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om het bestreden besluit te schorsen totdat verweerder een beslissing heeft genomen op de bezwaren van verzoekers.

6. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.

7. De relevante wet- en regelgeving waarop de beoordeling berust, is opgenomen in een bijlage achter deze uitspraak. Deze bijlage behoort bij deze uitspraak en maakt daarvan deel uit.

8. [verzoekers 2] hebben gesteld dat verweerder niet bevoegd is tot het nemen van het bestreden besluit. Desgevraagd hebben zij ter zitting aangegeven dat die bezwaargrond in deze uitspraak niet behoeft te worden besproken. De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van [verzoekers 2] in deze procedure aldus dat de bevoegdheid van verweerder niet ter discussie staat. Voor zover [verzoekers 1] ter zitting hebben medegedeeld dat zij die grond niet laten vallen, merkt de voorzieningenrechter op dat zij deze grond niet hebben aangevoerd in hun bezwaar- of verzoekschrift. De bevoegdheid van verweerder moet ook ambtshalve door de voorzieningenrechter worden getoetst. Ambtshalve overweegt de voorzieningenrechter dat er vooralsnog, gelet op de door verweerder overgelegde stukken over de wijziging van de Verordening op de Bestuurscommissies 2013, in verband met wijziging van de bevoegdheden, samenhangend met centraal stedelijke projecten AZC’s en tijdelijke huisvesting statushouders, geen enkele grond is om te twijfelen aan de bevoegdheid van verweerder tot het nemen van het bestreden besluit.

9. [verzoekers 1] en [verzoekers 2] hebben zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit ten onrechte is voorbereid volgens de reguliere voorbereidingsprocedure. Voor het aangevraagde project kon, aldus [verzoekers 1] en [verzoekers 2] , geen omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling. Het project van vergunninghoudster dient volgens hen te worden gekwalificeerd als een stedelijke vernieuwing, als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Gelet daarop kon op grond van artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) geen omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo, in combinatie met artikel 4, aanhef en elfde lid, van het Bor.

10. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (overweging 13.4), dient voorop te worden gesteld dat het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” uit het Besluit mer ruimte voor interpretatie laat. Het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer hangt dan ook af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van (de voorziene wijziging van) de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit, bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit mer, is niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348.

11. De voorzieningenrechter is vooralsnog, met verweerder, van oordeel dat het project van vergunninghoudster niet kan worden gekwalificeerd als een stedelijk ontwikkelings-project als bedoeld in – kort gezegd – de Bijlage bij het Besluit mer. Het project van vergunninghoudster zal worden gerealiseerd op een braakliggend (bouwrijp) terrein in een reeds bestaand stedelijk gebied waarin ook hoogbouw aanwezig is. Volgens het vigerende bestemmingsplan mag het perceel volledig worden bebouwd met een maximale bouwhoogte van 32 meter en mag maximaal de helft van het te bebouwen vloeroppervlak worden gebruikt voor het doeleinde ‘wonen’. Hoewel het op te richten bouwwerk volledig zal worden gebruikt voor het doeleinde ‘wonen’, hetgeen strijdig is met de planbepalingen, zal in totaal slechts 40% van het gehele perceel door vergunninghoudster worden bebouwd. De aard van het bouwproject, zijnde woningbouw, heeft daarmee een beperkter impact op (de directe omgeving van) het perceel waarop het project zal worden gerealiseerd. Ook op de aangrenzende percelen staan bouwwerken ten behoeve van woningen. Verder is voor dit oordeel van belang dat het vergunde project voorziet in niet meer dan 142 woningen, waarin onderdak kan worden geboden aan 180 personen. Deze aantallen zijn, gelet op de omgeving waarin het project zal worden gerealiseerd, relatief beperkt. Dit laatste wordt niet anders door de samenstelling van de doelgroep, statushouders en studenten, die in het woongebouw zullen worden gehuisvest. Overigens is de keuze voor deze doelgroep geen planologische keuze, maar een beslissing op grond van huisvestingsbelangen. Tot slot doet het rapport ‘Ruimtelijke motivering Daguerrestraat (IJburg Blok 13A)’ van Van Riezen & Partners niet af aan het voorgaande. In dat rapport staat weliswaar dat het project zou kunnen worden gerangschikt als categorie 11.2 van onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit mer, maar aan die beoordeling is de voorzieningenrechter, noch verweerder, gebonden.

12. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het project van vergunninghoudster niet valt onder de uitzondering van artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Bor. Verweerder heeft derhalve artikel 4, aanhef en elfde lid, van Bijlage II bij het Bor van toepassing mogen achten op de aanvraag om omgevingsvergunning van vergunninghoudster. Hieruit vloeit voort dat verweerder op een andere grondslag omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen dan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3°, van de Wabo, waardoor artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV), van de Wabo niet van toepassing is. En om die reden heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning terecht voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure.

13. Voor zover [verzoekers 2] een beroep hebben gedaan op het gelijkheidsbeginsel, namelijk dat een soortgelijk project in de wijk Elzenhagen wel is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, kan dat niet slagen. Nog daargelaten dat [verzoekers 2] slechts drie van de zestien pagina’s van de aan Woningstichting Eigen Haard verleende vergunning hebben overgelegd, waardoor de voorzieningenrechter niet van het hele besluit kennis heeft kunnen nemen, heeft verweerder ter zitting uitdrukkelijk gesteld dat het project in Elzenhagen zal worden gerealiseerd op gronden die nu in gebruik zijn als sportvelden en dat veel van het aldaar gesitueerde groen verloren zal gaan, waardoor de impact van dat project veel groter is en dit dus is te kwalificeren als een stedelijk ontwikkelingsproject. De voorzieningenrechter is, op basis van de concrete verklaringen van verweerder, van oordeel dat het project in Elzenhagen niet zonder meer gelijk te stellen is met het project van vergunninghoudster. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.

14. De voorzieningenrechter merkt in dit kader tot slot het volgende op. Ter zitting is desgevraagd door [verzoekers 1] aangegeven dat het belang bij het volgen van de UOV is gelegen in het feit dat dan een bredere kring van belanghebbenden kan worden gehoord. Het is de voorzieningenrechter evenwel niet gebleken dat er partijen zijn die in de voorliggende procedure geen mogelijkheid hebben gehad bezwaar te maken tegen het bestreden besluit. Daarnaast is een wezenlijk verschil tussen de vergunningverlening op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2° en sub 3°, van de Wabo, het al dan niet moeten opstellen van een ruimtelijke onderbouwing. In de onderhavige zaak was een dergelijke ruimtelijke onderbouwing niet verplicht, maar is deze desondanks opgesteld, en partijen hebben daar ook inhoudelijk op gereageerd.

Evidente belemmering

15. [verzoekers 2] stellen verder – kort gezegd – dat het bestreden besluit door verweerder niet aan vergunninghoudster had mogen worden verleend, gelet op het bepaalde in de artikelen 45 en 45a van de Woningwet. Het is vergunninghoudster, als toegelaten instelling als bedoeld in de Woningwet, op grond van die artikelen niet toegestaan om tijdelijke woningen te bouwen of om zonder toestemming van de minister voor meer dan € 10.000,- per beoogde verhuureenheid aan werkzaamheden te verrichten, die zijn gericht op het geschikt maken van een gebouw voor bewoning. Dit heeft verweerder niet onderkend, waardoor hij ten onrechte omgevingsvergunning aan vergunninghoudster heeft verleend.

16. Nog daargelaten of verweerder is gehouden om ambtshalve te bezien of een aanvraagster om omgevingsvergunning niet in strijd handelt met een op haar rustende wettelijke verplichting, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze grond ook om een andere reden niet kan slagen. Artikel 45, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, waarnaar [verzoekers 2] hebben verwezen, spreekt over het bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde woongelegenheden. Anders dan [verzoekers 2] stellen, spreekt dit artikel niet over bebouwing die permanent ter plaatse moet blijven staan, maar over een verblijf van permanente aard. Permanente aard is tegengesteld aan verblijf van tijdelijke aard, zoals bijvoorbeeld recreatief verblijf. Dat het wonen in het op te richten woongebouw niet als permanent kan worden aangemerkt, is niet gebleken. Verder is ook artikel 45a van de Woningwet niet van toepassing op de onderhavige situatie, aangezien dat artikel ziet op het verhuren van woongelegenheden die toebehoren aan een derde, dan wel op het verbouwen/ gebruiksklaar maken van ruimten tot woongelegenheden die toebehoren aan een derde. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan ombouwen van een kantorencomplex tot wooneenheden. Nu artikel 45a van de Woningwet niet van toepassing is op de onderhavige situatie, waar het woongebouw in zijn geheel nog moet worden opgericht, is een maximaal geldbedrag dat per verhuureenheid aan verbouwwerkzaamheden mag worden gespendeerd, niet van toepassing.

17. Verzoekers hebben verder gesteld dat verweerder niet in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan ter realisatie van het project. In de wijk waar het project zal worden gerealiseerd wonen verschillende kwetsbare groepen (ouderen, slechthorenden en (overlastgevende) jongeren) en bestaan al de nodige (overlast) problemen. Met het bestreden besluit, waarmee opnieuw een kwetsbare groep, statushouders, wordt geïntroduceerd in de buurt zullen de bestaande problemen alleen maar worden verergerd. Verzoekers voelen zich, met andere woorden, niet veilig meer in hun eigen buurt. Uit door of namens verzoekers verricht onderzoek zou blijken dat in de wijk maximaal 80 mensen worden opgenomen, zonder dat daardoor extra problemen ontstaan. Het beoogde aantal van 180 mensen is dus veel te veel. Ook zijn verzoekers bang dat het speeltuintje op het perceel waarop het project zal worden gebouwd zal verdwijnen en dat het grasveldje zal worden ‘ingepikt’ door de toekomstige bewoners van het project, omdat deze geen eigen tuin of balkon zullen krijgen. Gelet hierop had de belangenafweging van verweerder in het voordeel van de buurt moeten doorslaan en had hij daarom zijn medewerking aan het project moeten weigeren.

18. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aan het bestuur, hier verweerder, is om alle belangen die er spelen tegen elkaar af te wegen en op basis daarvan te beslissen of hij meewerkt aan afwijking van het bestemmingsplan. Nu verweerder daarbij de nodige vrijheid heeft, kan de rechter de uitkomst van die beslissing alleen terughoudend toetsen. Dit betekent dat de rechter moet beoordelen of verweerder zijn keuze in redelijkheid heeft kunnen maken.

19. Verweerder heeft aan vergunninghoudster ontheffing verleend van de minimale bouwhoogte van de eerste en volgende bouwlagen zoals gegeven in de planvoorschriften.

Die bouwhoogten zijn in het project namelijk lager dan de minimale 4,2 meter voor de eerste bouwlaag en de minimale 3,6 meter voor de volgende bouwlagen. Daarnaast is ontheffing verleend van de regel dat maximaal 50% van het bebouwde vloeroppervlak voor het doeleinde ‘wonen’ mag worden gebruikt. Voor zover [verzoekers 1] hebben gesteld dat hierdoor de mogelijkheid is geschapen om meer mensen te huisvesten, nu de verdiepingen minder hoog hoeven te zijn, volgt de voorzieningenrechter dat betoog niet. Ter beoordeling ligt immers voor de aanvraag om omgevingsvergunning zoals die door vergunninghoudster is ingediend. Deze gaat uit van een specifiek aantal huurwoningen.

20. Voor zover verzoekers stellen dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de veiligheid van de buurt in het algemeen en het leefmilieu van verzoekers in het bijzonder, kan de voorzieningenrechter dat standpunt niet volgen. Zoals verweerder ter zitting heeft aangegeven zal er binnen het wooncomplex een beheerder worden aangesteld, die daar ook zal gaan wonen. Deze maatregel, het constant aanwezig zijn van een beheerder, is niet getroffen bij andere soortgelijke bouwprojecten. Bij deze beheerder kunnen de buurtbewoners terecht met hun klachten. Daarnaast zal een begeleidingscommissie worden ingesteld waarin situaties die betrekking hebben op de veiligheid in de buurt kunnen worden besproken. Zowel de bewoners als de beheerder en partijen betrokken bij de veiligheid, zoals de politie zullen zitting nemen in deze commissie, Deze begeleidingscommissie zal in het begin vrij frequent bij elkaar komen om de situatie ter plaatse te bespreken en de verwachting is dat, nadat alles gesetteld is, zij daarna minder vaak hoeven samen te komen. Tot slot heeft verweerder ter zitting verwezen naar een onderzoek dat namens hem is verricht, waaruit naar voren komt dat IJburg veiliger is andere wijken in Amsterdam. Mede vanwege deze voorgenomen inspanningen meent verweerder dat de belangen van de bestaande bewoners voldoende zijn gewaarborgd en dat hij, gelet daarop, zijn medewerking kon geven aan het bouwproject.

21. De voorzieningenrechter is op grond van het voorgaande van oordeel dat kan niet worden gesteld dat verweerder geen rekening heeft gehouden met of onderzoek heeft gedaan naar de situatie ter plaatse. Verder is onvoldoende geobjectiveerd dat de huisvesting van 180 personen te veel is in relatie tot de omgeving. Daarmee is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de leefsituatie van verzoekers zodanig onhoudbaar of aangetast zal worden dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid de afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Overigens dient nog te worden opgemerkt dat het aantal personen dat in het project van vergunninghoudster zal worden gehuisvest al aanmerkelijk naar beneden is bijgesteld van in eerste instantie 320 personen naar het huidige aantal van 180 personen.

22. Ter zitting hebben [verzoekers 2] , tot slot, aangevoerd dat de huidige werkzaamheden (het heien van de heipalen) onomkeerbare gevolgen heeft voor de situatie ter plaatse, omdat deze heipalen niet (eenvoudig) kunnen worden verwijderd vanwege de wijze waarop IJburg is opgespoten. Het verwijderen van de heipalen zal, zo stellen [verzoekers 2] , onherstelbare schade opleveren aan de bodem.

23. Vergunninghoudster heeft uitdrukkelijk gesteld dat zijn architect heeft laten weten dat de heipalen kunnen worden verwijderd. Ook is met verweerder afgesproken dat die heipalen na de maximale instandhoudingsperiode van tien jaar verwijderd zullen worden. Vergunninghoudster kan en zal zich houden aan die afspraak. De voorzieningenrechter overweegt dat de enkele stelling van [verzoekers 2] dat de heipalen na tien jaar niet kunnen worden verwijderd, onvoldoende is om te oordelen dat de bouwactiviteiten zullen leiden tot onomkeerbare gevolgen. [verzoekers 2] worden dan ook niet gevolgd in hun standpunt dat geen tijdelijke vergunning verleend kon worden.

24. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat de bezwaren van verzoekers ook na heroverweging niet zullen slagen. De verzoeken om voorlopige voorziening worden dan ook afgewezen.

25. Voor veroordeling van verweerder in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.