Bewijsvoering in het bestuursrecht is lastige materie. De stand van zaken wordt hoofdzakelijk gevormd door jurisprudentie. Het leerstuk wordt beheerst door antwoorden op volgende vragen als:
Op welk moment moet een betrokken partij bewijs voeren?
Wie moet met welk bewijs komen, dus: hoe is de bewijslastverdeling?
Is er tegenbewijs mogelijk?
Wát moet een partij eigenlijk bewijzen?
Het gaat te ver om in dit boek uitgebreid in te gaan op het leerstuk van het publiekrechtelijk bewijsrecht. Volstaan wordt met het maken van enkele algemene opmerkingen. Verwezen wordt naar de literatuur op dit punt.
In het bestuursrecht werd uitgegaan van een vrije bewijsleer. Dat houdt in dat de rechter vrij is bij het beantwoorden van de vragen omtrent bewijsomvang en bewijslastverdeling en in de keuze en waardering van de bewijsmiddelen. Deze leer is als gevolg van de jurisprudentie van de afgelopen jaren, deels achterhaald.
Y.E. Schuurmans, Bewijslastverdeling in een bestuursrechtelijke context (NTB 2004, 1).
In hoofdstuk 8 van de Awb zijn geen regels opgenomen over bewijsrecht (stelplicht, bewijslast en bewijswaardering). De wetgever heeft hier van afgezien omdat de rechter de bevoegdheid heeft ambtshalve de feiten aan te vullen.
Artikel 8:69 Awb.
De bestuursrechter kan dus ten aanzien van het bewijs een actieve rol spelen.
Bewijsvoering is overigens een zaak die in alle fasen van bestuursrechtelijke besluitvorming van belang is, dus niet alleen ten overstaan van de (administratieve) rechter. Motivering is immers een kerntaak voor elk bestuursorgaan.
Het civiele recht kent vele regels over bewijsrecht en daarmee verschilt het bestuursrechtelijke bewijsrecht wezenlijk van het privaatrecht.
G.F. Pieters, De bewijspositie van partijen in het bestuursrecht (NTB 1996, 2) blz 41-52.
Toch spelen administratieve rechters ook wel “leentjebuur” bij het civiele recht inzake bewijsvoering. Helemaal gescheiden zijn beide leerstukken dan ook niet meer.
Als op een partij de bewijslast rust, dan moet deze partij zich inspannen om de benodigde gegevens te achterhalen. De bewijslast neemt in het bestuursrecht een prominente plaats in. Daarnaast kennen we in het bestuursrecht een vorm van bewijsrisico: het risico dat een partij in een administratief proces loopt indien een rechtsfeit (zoals de eigendom van een strook grond) – van belang voor de uitslag van het proces – niet bewezen wordt geacht door de rechter. Onafhankelijk van de vraag wie het bewijsrisico draagt, is een bestuursorgaan of de belanghebbende gehouden om een bijdrage te leveren aan het feitenonderzoek. Een bestuursorgaan moet besturen en is gehouden wet- en regelgeving uit te voeren. Dat vraagt van een bestuursorgaan een bepaalde mate van inspanning bij het feitenonderzoek. Aan de andere kant is het bestuur gehouden besluiten te nemen en dat kan ook een zekere medewerking vergen van de kant van de belanghebbende.
Y.E. Schuurmans, Bewijslastverdeling in een bestuursrechtelijke context (NTB 2004, 1).
In beginsel gaat het bestuursrecht uit van schriftelijk bewijs. Veel gebeurtenissen worden echter niet schriftelijk vastgelegd, maar geschieden stilzwijgend of mondeling. Je kunt immers niet van alle handelingen in het dagelijks leven boekhouding opmaken. De rechter heeft hier ook wel oog voor en geeft aan dat alternatieven voorhanden kunnen zijn:
Eiser had, nu naar zijn zeggen iedere schriftelijke machtiging ontbreekt, met andere middelen, zoals telefoonnotities, schriftelijke bevestigingen van gevoerde gesprekken, verklaringen van zijn toenmalige gemachtigde en dergelijke zijn stellingen kunnen onderbouwen..
Rb Den Bosch: 20 december 2006, LJN AZ5646, zaaknr. AWB 06/1057.
Bewijs speelt zowel een rol in de bestuurlijke fase van een besluit – bijvoorbeeld bij het aanvragen van subsidie of een vergunning of de uitoefening van bestuursdwang – als in de fase daarna, bij het aanwenden van rechtsmiddelen. In de bestuurlijke fase gaat het meestal om de plicht tot motivering van het opleggen van bestuursdwang, het indienen van verzoeken en/of aanvragen en het overleggen van juiste gegevens en bescheiden. De bewijsplicht ligt dan alle belanghebbenden en het betrokken bestuursorgaan. Het motiveringsbeginsel speelt daardoor een zeer belangrijke “bewijs-rol” in de bestuurlijke fase. Een ander bestuursrechtelijk rechtsbeginsel dat in dit verband genoemd kan worden is het zorgvuldigheidsbeginsel.
Ook bij de aanwending van rechtsmiddelen speelt bewijs een grote rol. De bewijslast ten aanzien van feiten berust in het bestuursprocesrecht primair bij het bestuursorgaan. Dat start bij de eis van artikel 3:2 Awb tot een zorgvuldige voorbereiding. Via de motiveringseis van artikel 3:46 Awb moet het bestuursorgaan verantwoording afleggen over zijn “bewijsgaring”.
C. Albers en R. Schlössels, De bestuurlijke boete : een koekoeksei in het bestuursprocesrecht? (NTB 2002/7) blz 193.
De bestuursrechter is op zijn beurt geroepen een besluit te toetsen en niet om het te nemen. Zijn de relevante feiten veranderlijk, dan is de situatie ten tijde van het nemen van het besluit bepalend. De informatielast van de burger dient daarbij slechts ter afbakening van die plicht en aldus ter beoordeling van het verwijt. Wat een burger aan het bestuur aan informatie heeft verschaft, is in een geding bij de administratieve rechter een voldongen feit en niet vatbaar voor aanvulling of herstel. Het bestuursorgaan heeft immers – al dan niet op basis van onvoldoende informatie – al een besluit genomen.
