Minister Ollongren stuurt de Tweede Kamer een brief over de regie en de keuzes die zijn gemaakt in het kader van de Nationale Omgevingsvisie.
Ruimte is schaars. Niet alles kan en niet alles kan overal. De druk vanuit allerlei sectoren (wonen, landbouw, natuur, water, luchtvaart, bereikbaarheid, duurzame economie, energie & klimaat, defensie) op de fysieke leefomgeving loopt op. Met een groeiende bevolking neemt deze druk verder toe. Er is daarom steeds nadrukkelijker maatschappelijk debat over de fysieke leefomgeving. Uw Kamer heeft in het Algemeen Overleg over de ontwerp-Nationale Omgevingsvisie (NOVI) in november vorig jaar verzocht om in de definitieve NOVI meer richtinggevende keuzes te maken (motie van het lid Smeulders c.s. (Kamerstukken 2019/20, 34682, nr. 34)). Ook de ontvangen zienswijzen en adviezen van onder meer de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur op de ontwerp-NOVI geven aanleiding tot aanscherping. Mede namens de ministers van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Economische Zaken en Klimaat (EZK), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de staatssecretarissen van IenW, VWS en Defensie (Def) stuur ik uw Kamer daartoe deze brief.
De oplopende druk op de fysieke leefomgeving vraagt om scherpe en fundamentele keuzes. Ook vraagt zij om meer regie vanuit het Rijk om richting te geven aan de toekomstige fysieke leefomgeving van Nederland. Zo kunnen we in ons land in de toekomst een gezonde en veilige leefomgeving én ruimte voor verdere groei van onze welvaart realiseren. In een blijvend goede balans tussen economie en natuurlijke waarden. Meer regie vanuit het Rijk betekent niet het centraliseren van taken en verantwoordelijkheden; wel het geven van richting op grote opgaven en regie op goed samenspel, zowel publiek als publiek/privaat. Kortom: het voortouw nemen in onze gezamenlijke opgave. Het betekent ook kiezen voor samenwerking tussen overheden, anders gezegd: het werken als één overheid (vanuit het stelsel van de Omgevingswet). Dat het Rijk daarbij alle nationale belangen (zowel overkoepelende als directe) bewaakt, spreekt voor zich.
Het coronavirus heeft ons op indringende wijze duidelijk gemaakt dat gezondheidsbevordering en preventie ook in onze leefomgeving nadrukkelijk onze zorg moet hebben. De mogelijkheden daarvoor zijn reeds in de ontwerp-NOVI onderkend, dit zal in de definitieve NOVI waar nodig worden aangescherpt.
Ten opzichte van de ontwerp-NOVI zijn in deze brief een aantal aanvullende nationale richtinggevende keuzes benoemd. De brief geldt dus als een toevoeging op- en niet ter vervanging van de inhoud van de ontwerp-NOVI en de belangen, prioriteiten en keuzes die daarin zijn gemaakt. Deze brief behandelt daarmee niet de hele breedte van de NOVI maar licht een aantal onderwerpen uit waarop aanvullende richtinggevende keuzes nodig zijn. De in deze brief opgenomen keuzes worden verwerkt in de definitieve NOVI, die de volledige breedte van het leefomgevingsbeleid zal beslaan. In deze brief aangekondigde programma’s en uitwerkingen maken onderdeel uit van het permanente, cyclische proces van de NOVI en daarbij behorende uitvoeringsagenda (1), dat met het vaststellen van de NOVI niet eindigt, maar juist begint. De NOVI is een levend document.
Steeds duidelijker wordt dat de opgaven (2) alleen aangepakt kunnen worden als we dit in samenhang doen, het ontwikkelpotentieel van heel Nederland benutten en zorgen voor een duurzame ontwikkeling en verbinding van alle delen van Nederland. Dit betekent niet dat overal hetzelfde moet gebeuren. Dit vraagt voor alle regio’s een specifieke strategie. Een goed verbonden netwerk legt de basis voor een goede ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in Nederland. Ook het grensoverschrijdende netwerk is daarbij essentieel.
Bij alle keuzes kijken we in samenhang naar boven- én ondergrond. De grote transities in de fysieke leefomgeving maken in toenemende mate gebruik van zowel boven- als ondergrond (en soms ook van ruimte in de lucht). Daarmee kunnen de diverse gebruiksfuncties tegelijk beter worden afgestemd op de eigenschappen en het functioneren van het bodem-watersysteem. Dit maakt onderdeel uit van de nationale belangen (inclusief bouwgrondstoffen).
Het kabinet stelt in de NOVI ambitieuze doelen voor de kwaliteit van onze leefomgeving. Het kabinet zet zich in om een gezonde, veilige en aantrekkelijke woon-, werk- en leefomgeving in balans te brengen met gewenste ontwikkelingen en het versterken van ons duurzaam verdienvermogen. Het kabinet beoogt (economische) ontwikkeling van de leefomgeving samen te laten gaan met versterking van te beschermen waarden als gezondheid, landschap, waterveiligheid, natuur, cultureel erfgoed, leefomgevingskwaliteit en milieukwaliteit. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging, waarbij ons goede vestigingsklimaat én het voorkomen van schade aan genoemde aspecten altijd zwaar moet wegen. Beschermen en ontwikkelen zullen echter niet altijd samen kunnen gaan. Waar mogelijk kiest het kabinet voor koppeling van doelen en middelen, zonder de kosten en de voortgang te belemmeren, waarbij we gebruik maken van positieve lessen uit Ruimte voor de Rivier. Ook stellen we normen en richten we ons in beleid en uitvoering, samen met gemeenten en provincies, op de kwaliteit van de leefomgeving. Hiermee geven we invulling aan de motie Smeulders (Kamerstukken 2018-2019, 35000-VII nr. 50).
Veiligheid, gezondheid en duurzaamheid zijn basale randvoorwaarden voor alle maatschappelijke activiteiten zoals bedrijfsmatige activiteiten, de energietransitie en de woningbouw. De ambitie van het kabinet is om voor veiligheid en gezondheid in de leefomgeving in 2050 tot verwaarloosbare risico’s voor mens en milieu te komen. We zetten meer dan voorheen in op het voorkomen van milieu-en natuurschade. Pas als dat niet of onvoldoende lukt gaan we inzetten op compensatie van milieuschade en natuur. Daarmee voorkomen we bijvoorbeeld nieuwe woningbouw op ongezonde en onveilige plekken. Dit is dan ook onderdeel van de integrale verstedelijkingsstrategie van de NOVI. Ook bij de energietransitie moet rekening worden gehouden met de gezondheidseffecten van alternatieve energiebronnen.
Klimaatadaptatie vraagt om goede inrichting van de fysieke leefomgeving die bestand is tegen de gevolgen van klimaatverandering. Daarbij horen ruimtelijke keuzes en goed regionaal waterbeheer. Ook wat betreft de verbetering van de luchtkwaliteit gaat het erom een volgende stap te zetten. We hebben nu in het algemeen een basisbeschermingsniveau gerealiseerd voor een aantal gezondheidsbedreigende stoffen (ondermeer NOx en fijnstof) door wettelijke normen vast te leggen (al dan niet in internationaal verband). Maar ook als aan deze wettelijke normen wordt voldaan, kunnen nog substantiële negatieve gezondheidseffecten optreden. Daarom streeft het kabinet naar een permanente verbetering van de luchtkwaliteit opdat in 2030 voldaan gaat worden aan de advieswaarden van de Wereld gezondheidsorganisatie (WHO), zoals ook opgenomen in het Schone Lucht-akkoord.
Steeds duidelijker wordt dat de hierboven genoemde opgaven alleen aangepakt kunnen worden als we samen met de decentrale overheden het ontwikkelpotentieel van heel Nederland benutten en zorgen voor een duurzame aansluiting van alle delen van Nederland. Dit betekent niet dat overal hetzelfde moet gebeuren. Dit vraagt voor alle regio’s een specifieke strategie.
Het tekort aan woningen is bijzonder groot, met het gevolg dat er grote groepen mensen zijn die geen geschikte en betaalbare woning kunnen vinden. Onder invloed van een toenemende bevolkingsgroei moet de omvang van de bouwproductie ook verder omhoog om tot 2035 een bouwopgave te realiseren van ruim 1 miljoen nieuwe woningen. Dit vraagt om nieuwe ruimtelijke keuzes voor woningbouw- en werklocaties, in combinatie met een goede bereikbaarheid en leefomgevingskwaliteit, rekening houdend met de water- en klimaatbelangen. Tempo maken én kwaliteit realiseren is het devies, in de context van de demografische groei en vergrijzing waar Nederland de komende decennia mee te maken krijgt. Omdat we weten dat leefomgevingskwaliteit, omgevingsveiligheid en bereikbaarheid soms op gespannen voet staan met beoogde woonlocaties en hetzelfde geldt voor andere functies van nationaal belang, weten we dat niet alle locaties aan meerdere criteria voldoen en daarmee afvallen als geschikte locaties. Dit maakt dat de verstedelijkingsstrategie voor Nederland ook een breder perspectief vraagt dan alleen aantallen en locaties voor de korte termijn, waarbij ook aandacht is voor de kwalitatieve veranderende behoeften. Het is noodzakelijk om een breed stedelijk netwerk door te ontwikkelen, inclusief goede verbindingen hiertussen. Ook voor ons hoogwaardige vestigingsklimaat. Dit zal in lijn met de motie Ronnes (Kamerstukken II 2018/19, 34682, nr. 18) opgenomen worden onder de prioriteiten van de NOVI.
Het Rijk kiest ervoor meer te sturen op ontwikkeling van het hele Stedelijk Netwerk Nederland, gekoppeld aan infrastructuur en goede omgevingskwaliteit. Op de volgende pagina is een kaartbeeld opgenomen van de samenhang in het stedelijk netwerk. In de definitieve NOVI wordt dit beeld opgenomen in een kaart van de integrale Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur, die betrekking heeft op de volle breedte van de NOVI.
Met deze nationale keuze zorgen we in lijn met de motie Dik Faber cs. (Kamerstukken 2019/20, 34682, nr. 44) dat we de kracht van ons land als geheel, met daarin gelegen regio’s, optimaal benutten. Er zal op heel veel plekken in Nederland gebouwd moeten worden, waarbij we de vraagontwikkeling volgen. Daarin zien we een nadruk op het brede midden van Nederland (gebied Randstad, Amersfoort, Zwolle, Arnhem-Nijmegen, Brabantse stedenrij), waarbij duidelijk is dat ook daarbuiten belangrijke, mede grensoverschrijdende, ontwikkelingen nodig zijn. Juist waar de druk groot is, is het cruciaal een goede balans te vinden met andere functies en belangen, zoals in de vorige paragraaf benoemd.
Figuur 1: Kaartbeeld Stedelijk Netwerk Nederland
In de gebieden met de grootste bouwopgave werkt het kabinet samen met de medeoverheden in woondeals en regionale verstedelijkingsstrategieën (gereed eind 2020). Daarin zorgen we voor voldoende plancapaciteit, bouwsnelheid en keuzes over de juiste locaties, in samenhang met beslissingen over infrastructuur, werklocaties en publieke en private voorzieningen. We leggen daarbij de relatie met het Nationaal Programma voor het landelijk gebied (zie hierna onder punt
2.). Dit vraagt om een goed overzicht van de (on)mogelijkheden per regio en de benodigdheden om gewenste aantallen, kwaliteiten en tempo te kunnen realiseren. Het kabinet is in overleg met provincies (en gemeenten) over de vormgeving van de leefomgeving vanuit het perspectief van één overheid. Dit wordt gekoppeld aan het initiatief van de NEPROM (in samenwerking met een groot aantal publieke en private partijen), de zogeheten NOVI-alliantie, om Regionale Investeringsagenda’s op te stellen. Deze aanpak is tevens het antwoord op de motie Ronnes en Regterschot (Kamerstukken 2019/20, 34 682, nr. 37).
Voor de zomer zullen de betrokken overheden een gezamenlijk beeld hebben over tempo en aantallen per regio. Zoals ook is aangegeven in de recente brief (Vergaderjaar 2019–2020, Kamerstuk 32 847, Nr. 612) over meer Rijksregie op de woningmarkt, stuurt het Rijk samen met de regio’s met de grootste opgaven op een plancapaciteit van 130% zodat planuitval niet leidt tot onvoldoende productie. De grote behoefte aan woningen vraagt om veel meer woningen en daarmee om verdichting. Het PBL heeft berekend dat 35 tot 75% van de woningbouwbehoefte tot 2050 binnenstedelijk kan worden gerealiseerd. De verschillen tussen stedelijke regio’s zijn daarmee groot (zo laat de ruime range zien). Het maakt tegelijkertijd duidelijk dat ook uitbreiding van onze steden nodig is. Daarnaast zijn er ook regio’s met een ander, meer kwalitatieve opgave of een andere omvang, zoals gebieden waar herstructurering van de bestaande voorraad nodig is.
Zoals in het ontwerp van de NOVI is verwoord, is de eerste stap bij het nadenken over nieuwe verstedelijkingslocaties altijd het maken van een beeld van de milieu- en leefomgevingskwaliteiten. De nu al bestaande knelpunten op het gebied van omgevingsveiligheid, luchtkwaliteit, geur en geluidsoverlast illustreren het belang hiervan.
Na deze eerste stap komt als tweede stap de kwantitatieve en kwalitatieve vraag naar werken/vestigingsklimaat, wonen en voorzieningen in beeld. Deze wordt in de derde stap vervolgens gekoppeld aan de verschillende leefomgevingskwaliteiten. Voor deze tweede en derde stap wordt momenteel samen met de regio’s het volgende uitgewerkt:
Er is een grote vraag naar wonen binnen het bestaande stedelijke gebied. Dit vraagt om meer woningen in de binnenstad en daarmee verdichting in onze steden, gekoppeld aan goede ontsluiting (binnenstedelijk voornamelijk met het OV, de fiets en lopen) en een goede leefomgevingskwaliteit. Alleen in de binnensteden bouwen is niet voldoende om de vraag te volgen en het woningtekort in te lopen. Daarom moeten er tegelijkertijd ook locaties worden aangewezen aan de randen van de centrumstad, maar binnen het bestaande stedelijk gebied, gekoppeld aan bestaande of nieuw te realiseren (OV-)infrastructuur. Per regio moet worden gekwantificeerd wat binnen de bestaande stedelijke contour kan worden gerealiseerd. De verschillen per regio zijn te groot om daar een generiek landelijk getal aan te geven. Menging van functies aan de stadsranden (bijvoorbeeld met ‘groen wonen’) dient te worden verkend. In alle gevallen is het belangrijk dat dit gebeurt met oog voor bestaande functies, ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit en waterbelangen. Tegelijkertijd is er behoefte om natuur en biodiversiteit dichter bij mensen te brengen. Zo kunnen groen en blauw in de stad en met zorg ontworpen stadsranden bijdragen aan een gevarieerder en rijker woon-werk klimaat. Hierover worden afspraken gemaakt in de regionale verstedelijkingsstrategieën die nu worden opgesteld. In bepaalde gebieden zal het met alleen de inzet op het bovenstaande niet lukken in de juiste segmenten en in het gewenste tempo voldoende woningen te realiseren. Daar is het zaak in beeld te brengen welke plekken binnen of direct aan het bestaande bebouwde gebied binnen de stedelijke agglomeratie ruimte bieden. Ook hier is zorgvuldige afweging ten opzichte van andere belangen en koppeling aan goede (OV-)bereikbaarheid een vereiste. Binnen of direct aan het bestaande stedelijke gebied heeft, vanuit zorgvuldig ruimtegebruik, de voorkeur. Het kan echter in bepaalde regio’s noodzakelijk zijn ook andere plekken in beeld te hebben, indien bovenstaande nog onvoldoende is. Nieuwe locaties moeten goed worden afgewogen tegen andere belangen ter plaatse. De bouwopgave gaat om het sturen op voldoende aantallen in een hoog tempo dat aansluit op de kwalitatieve behoefte nu en in de toekomst (ook met het oog op vergrijzing), en kwalitatieve herstructurering van de bestaande voorraad waar dat nodig is. Hierbij moet het samengaan met:
betaalbaarheid (zowel van de overheidsinvestering als van de te realiseren woningen);
verbetering van de algehele omgevingskwaliteit (onder meer door stikstofarm, circulair, klimaatadaptief, natuurinclusief en waterrobuust te bouwen, met oog voor erfgoedwaarden en de eigenheid van gebieden)
versterken en herstructureren van werklocaties en verbetering van het regionaal economisch perspectief en het vestigingsklimaat;
realiseren van een veilige en gezonde leefomgeving;
het vermijden van ongunstige locaties vanuit waterhuishouding of bodemdaling (diepe polders, slappe grond, verdroging, zoute kwel) of het mitigeren van de effecten op deze locaties.
Van belang is deze stappen per regio direct, gezamenlijk en in samenhang in beeld te brengen, zodat duidelijk is wat de ruimte en (financiële) mogelijkheden per regio zijn en welke concrete acties moeten worden ondernomen. En dit op een dusdanige wijze dat het niet ten koste gaat van moeilijkere binnenstedelijke transformaties, en dat te gemakkelijk gekozen wordt voor buitenstedelijke uitleglocaties. Zo worden bestaande locaties en de bestaande ontsluiting optimaal benut.
Deze verstedelijkingsstrategie heeft belangrijke relaties met het mobiliteitssysteem. Het Toekomstbeeld OV (Kamerstukken 2018/19, 23645, nr. 685) en ook de Kamerbrief met de groeistrategie voor Nederland op lange termijn benoemen tegen de achtergrond van de verstedelijkingsopgave dat er een schaalsprong in de (OV-) infrastructuur nodig is.
Ook de gebieden buiten het brede midden van Nederland hebben aanzienlijk ontwikkelpotentieel ten aanzien van wonen, werken en leefkwaliteit. We kijken breed naar de ontwikkeling van Nederland als geheel, waarin alle regio’s en functies ertoe doen. Het kabinet wil overal het ontwikkelpotentieel benutten. Regio’s vragen daarin elk een specifieke strategie. Daar waar geen sprake is van een kwantitatieve groei van woningen, kan alsnog een kwalitatieve vraag bestaan. Bijvoorbeeld gericht op ouderen, ecologische woonzones of flexwonen (motie Krol, Kamerstukken II 2018/19, 34682, nr. 13). Als er nog onderbenutte economische potenties zijn, bijvoorbeeld in regio’s met meer grensover-schrijdende mogelijkheden, vormt dat de kern. En daar waar juist de leefkwaliteit om aandacht vraagt is weer een ander accent nodig. Met overheden, maatschappelijke organisaties, ondernemers en bewoners formuleren we per regio een integraal toekomstperspectief en bijhorende ontwikkelstrategie om de (economische) kracht van deze (grens) gebieden verder te benutten. Dit nemen we op in de Omgevingsagenda’s. Zowel de opgaven in de fysieke leefomgeving als op sociaal en economisch gebied pakken we aan. De aanpak is onderdeel van de omgevingsagenda’s. Voor bereikbaarheid zetten Rijk en regio in de dunner bevolkte gebieden in op innovatieve, vraaggerichte, flexibele mobiliteitsdiensten, deelconcepten als deelauto’s, deelfietsen, taxidiensten en het combineren van doelgroepenvervoer met het OV. Dit gedeeld vervoer vormt dan een kwalitatief hoogwaardige aanvulling op het OV-netwerk.
Voor het vestigingsklimaat in Nederland is ruimte voor economische activiteiten uiteraard essentieel. Nieuwe ontwikkelingen vragen om nieuwe keuzes. De toename van vestiging van grote distributiecentra in Nederland is zo’n ontwikkeling als gevolg van de economische dynamiek. Op verschillende plekken heeft dit grote impact op het landschap. De vestiging van deze centra vraagt dan ook om meer actieve sturing vanuit de overheid om de impact op landschap, milieu- en natuurkwaliteit en de mobiliteit / infrastructuur te beperken, terwijl evengoed ruimte door de economische dynamiek wordt geboden. Daarom komt er een gecoördineerde strategie voor de vestiging van logistieke functies. Doel daarvan is dat het kabinet samen met de provincies concentratie van logistieke functies eerst op bestaande terreinen en vervolgens op knooppunten langs (inter)nationale corridors wil realiseren.
Provincies en Rijk zullen hiervoor gezamenlijk de geschikte locaties benoemen en deze opnemen in de Omgevingsagenda’s. Daarbij geldt dat bij mogelijke vestiging sprake moet zijn van een aantoonbare behoefte, goede landschappelijke inpassing en benutting van de nu aanwezige capaciteit van het verkeer- en vervoers-systeem. Provincies stellen de behoefte aan bedrijventerreinen vast. Rijk en provincies bepalen samen de uitgangspunten voor deze behoefteraming. Het ministerie van EZK neemt daartoe het initiatief. Daarbij worden de logistieke sector en andere relevante partijen betrokken. Over deze aanpak maakt het kabinet dit jaar bestuurlijke afspraken met de medeoverheden in de Samenwerkingsafspraken over de NOVI. Daarbij worden de logistieke sector en andere relevante partijen betrokken. Hiermee geeft het kabinet invulling aan de moties van de leden Van Eijs cs. (Kamerstukken 2019/20, 34682, nr. 41) en Amhaouch en Bruins (Kamerstukken 2019/20, 35 300 XIII, nr. 43).
Door hun grootschalige karakter bieden loodsen en distributiecentra een goede mogelijkheid voor zonnepanelen op dak en kunnen ze een flinke bijdrage leveren aan de opwekking van duurzame energie. Het kabinet zal een aanpassing van bouwregelgeving (het Besluit bouwwerken leefomgeving) in procedure brengen om gemeenten mogelijkheden te geven het duurzaam gebruik van daken bij nieuwe centra te verplichten. Dat gaat niet alleen om zonnepanelen maar ook om groenblauwe daken die water kunnen vasthouden. Daarbij wordt ook bezien welke wettelijke mogelijkheden gemeenten moeten krijgen om via maatwerk in het individuele geval, indien noodzakelijk ook in de bestaande bouw, het duurzaam gebruik van het dak te kunnen verplichten. Zie hiervoor ook de passage over de bouwregelgeving in de brief van de minister van Economische Zaken en Klimaat over de zonneladder van 23 augustus 2019.
Het landelijk gebied is een gebied waar de komende jaren veel speelt. Veel van de transities die lopen raken het landelijk gebied. En in delen van het landelijk gebied staan leefbaarheid en milieukwaliteit (lucht, geur, waterkwaliteit) onder druk en is een belangrijke vraag hoe de brede welvaart behouden kan blijven. Dit vraagt een brede, integrale benadering vanuit alle overheden. Daarbij zal de stikstof- en klimaataanpak een belangrijk stempel drukken op deze benadering.
De stikstofcrisis maakt duidelijk dat naast reductie van stikstof herstel en verbetering van de Nederlandse natuur als geheel noodzakelijk is, met speciale aandacht voor de individuele Natura 2000 gebieden als belangrijke dragers. Om in Nederland structureel de natuurdoelen te halen en ruimte te krijgen voor economische en maatschappelijke ontwikkelingen is het noodzakelijk om ook voor de lange termijn beleid te formuleren dat zicht biedt op hoeveel extra natuur nodig is om op termijn te voldoen aan de internationale verplichtingen. Terwijl er tegelijkertijd ruimte wordt gecreëerd voor een leefklimaat waar het prettig wonen en leven is en waarin ruimte is en blijft voor hooginnovatieve en extensieve, natuurinclusieve landbouw. En daarmee voor duurzame economische groei en welvaart in Nederland.
Het kabinet onderzoekt mogelijkheden voor het creëren van robuuste natuurnetwerken en verbindingen en het realiseren van bufferzones rond kwetsbare natuurgebieden (dan wel een vorm van extensieve landbouw rondom Natura 2000 gebieden). In de voor landbouw goed geschikte gebieden wil het kabinet juist ruimte geven voor deze functie. Dat levert tevens kansen op voor landschapsontwikkeling en –herstel, voor waterbuffering en een aantrekkelijke leefomgeving. Dit geldt bij uitstek in de Nationale parken (Nieuwe Stijl) maar zou ook elders gemeengoed moeten zijn. Per gebied kijken we welke functies met minimale belasting inpasbaar zijn in zones rond Natura 2000 gebieden. Dit kan natuur zijn maar ook extensieve, emissiearme landbouw, andere passende economische functies of (kleinschalige) woningbouw. Verplaatsing van functies zal in een aantal gevallen aan de orde zijn. Een dergelijke gebiedsspecifieke uitwerking van de opgaven levert tevens een bijdrage aan een klimaatbestendig en waterrobuust Nederland en wordt benut om landschappelijke structuren, het streekeigen karakter en cultureel erfgoed te versterken.
Eén van de grote opgaven in het landelijk gebied is richting geven aan de ruimtelijke ontwikkeling van de agrarische sector. Nederland speelt wereldwijd een vooraanstaande rol als agro-land. Die sterke positie willen we in de toekomst behouden, maar wel op een andere manier dan nu. In de LNV-visie ‘Waardevol en verbonden’ is die koerswijziging ingezet. Uiteindelijk gaat het om een omslag naar kringlooplandbouw en emissiearme landbouw zoals beschreven in de brief over stikstof en PFAS van 7 februari 2020. Dit vertalen we naar kaders waarmee de land- en tuinbouw vooruit kan en de vitaliteit van het landelijk gebied in natuurlijk, sociaal en ruimtelijk opzicht versterkt wordt, rekening houdend met de diversiteit van de landbouw en de benodigde structuur van landbouwgebieden.
In het kader van een Nationale programma voor het landelijk gebied schetsen we in nauwe samenspraak met decentrale overheden en betrokken partijen een strategie op hoofdlijnen, die richting geeft aan toekomstbestendige ontwikkeling van functies in het landelijk gebied, inclusief verstedelijking (zie onder 1. in het voorgaande), verbetering van leefbaarheid, luchtkwaliteit en andere onderdelen van milieu, natuur en leefomgevingskwaliteit. Met deze strategie dragen we bij aan een optimale en integrale planning van functies, opdat we schaarse ruimte efficiënt en effectief benutten ten dienste van de maatschappelijke opgave in de gebieden. Zo kan tevens in beeld worden gebracht waar op termijn ruimte kan ontstaan voor nieuwe functies als energie en zoetwaterbeschikbaarheid. Het ontwerp van deze ruimtelijke strategie zal voor het einde van het jaar gereed zijn, en stellen we samen met de landbouw en watersector, natuur-, landschaps- en andere maatschappelijke organisaties en de medeoverheden op.
De hierboven geschetste inzet vraagt om vernieuwing van het bestaande instrumentarium zoals ruimtelijk instrumentarium, emissierechten, gebiedsvisies en grondinstrumentarium (motie Moorlag en Smeulders, Kamerstukken 2019/20, 34682, nr. 45; in de uitvoeringsagenda wordt dit verder uitgewerkt). Het stelt ook eisen aan het bestuurlijke besluitvormingsproces rond ruimtelijke ingrepen. Provincies geven invulling aan hun ruimtelijke ambities binnen de uitgangspunten die het Rijk stelt. Uit de aard van de opgaven volgt namelijk de verwachting dat er consequenties zijn die een bovenprovinciale aanpak vragen. Het kabinet ziet daarom dit Nationaal programma voor het landelijk gebied als programma onder de NOVI (conform de Omgevingswet), waarin we kijken naar de brede effecten van en benodigd instrumentarium voor deze aanpak (naast natuur en landbouw ook wonen, landschap, erfgoed, mobiliteit, energie, omgevingsveiligheid, recreatie, water- en bodemsysteem en klimaatadaptatie). De opgave tot natuurherstel en natuuruitbreiding in het kader van de aanpak stikstof is integraal onderdeel van dit Nationale programma. Met de medeoverheden en betrokken sectoren zal het kabinet hier uitwerking aan geven.
In het Algemeen Overleg over de ontwerp-NOVI is ook aandacht gevraagd voor de problematiek van Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB). Rijk en regio’s werken samen uit hoe om te gaan met bestaande agrarische leegstand en herbestemming en nemen dit op in de Samenwerkingsafspraken voor de NOVI. Nieuwe leegstand voorkomen we door gebouwen te slopen als deze niet direct een nieuwe bestemming hebben of van beeldbepalende erfgoedwaarde zijn. Dit nemen we op in het programma en de regionale uitwerkingen; het wordt verbonden met bovengenoemde robuuste natuurverbindingen en de ruimtelijke strategie voor het landelijk gebied. Per gebied bekijken we of bebouwing en grond gebruikt kunnen worden voor bijvoorbeeld natuur, agrarisch natuurbeheer, door ontwikkeling van een streekeigen karakter, woningbouw, provinciale ruimte-voor-ruimteregeling of vergroten van de grondgebondenheid van de omliggende agrarische bedrijven.
Specifieke aandacht voor bodemdaling in veenweidegebieden is nodig. Uitgangspunt is hier dat de benadering gaat veranderen: overheden zullen in samenwerking met de mensen die wonen en werken in de gebieden steeds minder ‘peil volgt functie’ en steeds vaker ‘functie volgt peil’ hanteren. Samen met waterschappen, provincies en betrokkenen in het gebied gaat het Rijk hierop sturen, waarbij we zo nodig per polder bekijken welke maatregelen wenselijk en mogelijk zijn. Hierbij nemen we de gevolgen voor klimaatverandering mee. Voor bepaalde gebieden zal dit verdere vernatting betekenen. Het voornemen is dat provincies een proces organiseren met grondgebruikers (onder andere agrariërs), maatschappelijke actoren, bewoners en medeoverheden gericht op de opstelling van een programma per veenweidegebied (regionale veenweide strategie). We nemen bij het opstellen van de regionale veenweide strategieën de impact op de fysieke leefomgeving en leefomgevingskwaliteit op de lange termijn (2050) mee. Daarom nemen we deze op in het genoemde Nationaal programma voor het landelijk gebied. Ik zal met de medeoverheden bezien of we deze afspraak in de Samenwerkingsafspraken vastleggen.
In het Klimaatakkoord (en annex daaraan) is afgesproken dat provincies, gemeenten en waterschappen primair aan de lat staan om via de Regionale Energiestrategieën (RES’en) maatschappelijk gedragen (ruimtelijke) keuzes te maken voor elektriciteitsopwekking (35 TWh in 2030) en warmte in de gebouwde omgeving. De gezamenlijke overheden in het Nationaal Programma RES (NP RES) bespreken de ontwikkeling van de RES’en in relatie tot de richtingen die de NOVI aangeeft, en maken daar zo nodig afspraken over. Het Rijk geeft sturing op de ruimtelijke planning en benodigde ruimtelijke reserveringen voor het toekomstige energiesysteem op nationale schaal. Naast het gezamenlijke Nationaal programma RES, gebeurt dat via het Programma Energie Hoofdstructuur. Dit programma is al aangekondigd in de ontwerp-NOVI en geeft tevens invulling aan de moties Van der Lee (Kamerstukken 35 300 XIII nr.35) en Dik-Faber c.s. (Kamerstukken 32 813 nr. 418) waarin de regering verzocht is een nationaal plan op te stellen voor de nationale energie-infrastructuur. De ambitie van dit programma is tijdig te zorgen voor voldoende ruimte voor de nationale energiehoofdstructuur, op basis van een integrale afweging met andere opgaven en belangen, binnen een internationale context. Daarbij zijn een goede leefomgevingskwaliteit en rekening houden met klimaatadaptatie belangrijke randvoorwaarden. De nationale energiehoofdstructuur bevat alle van nationaal belang zijnde onderdelen die nodig zijn voor het opwekken, opslaan, converteren en transporteren van energiedragers. Dit voorjaar wordt uw Kamer geïnformeerd over de reikwijdte en opzet (ook in relatie met andere lopende trajecten zoals de Taskforce Infrastructuur Klimaatakkoord Industrie). Vaststelling van het ontwerp is voorzien in 2021. Binnen het NP-RES stemmen Rijk en decentrale overheden de keuzes met elkaar af zodat een goede wisselwerking ontstaat tussen nationaal en regionaal niveau.
De energietransitie begint met besparing. Voor elke bespaarde energie-eenheid hoeft een groter deel niet opgewekt te worden, vanwege de verliezen die bij conversie en transport komen kijken. Energiebesparing leidt dus tot ruimtebesparing. Diverse maatregelen nemen we om energiebesparing te bevorderen, denk bijvoorbeeld aan de invoering van de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) waaraan alle nieuwbouw in 2021 moet voldoen of de energiebesparende maatregelen die bedrijven in het kader van het Emission Trading System (ETS) maken.
Voor de ontwikkeling van bestaande en vestiging van nieuwe energie-intensieve activiteiten is het van belang dat vraag en aanbod van duurzame energie zoveel mogelijk bij elkaar worden gebracht. De geproduceerde energie op zee kan optimaal benut worden door dit te koppelen aan de energie-intensieve clusters aan de kust. Het kan wenselijk zijn vanuit het perspectief van ruimte, kosten en betrouwbaarheid, om voor gebieden waarin veel vraag en/of aanbod naar energie ontstaat (zogenaamde energiehubs), de energie-infrastructuur pro-actief te plannen. Dit ter voorkoming dat energie onnodig over grote afstanden bovengronds moet worden getransporteerd. Denk bijvoorbeeld aan industrieclusters die als gevolg van verduurzamingsmaatregelen een veranderende vraag naar energie krijgen.
In het Programma Energie-hoofdstructuur wijzen we deze energiehubs aan en zal het de resultaten van de RES’en borgen om de nationale transport infrastructuur daarop aan te laten sluiten, de ontwikkelrichtingen aangeven voor nieuwe tracés hoogspanningsnetten (110kV en hoger) en nationale buisleidingen.
In de samenleving is veel waardering voor het gevarieerde Nederlandse landschap. Mensen voelen zich betrokken bij en verbonden met het landschap. Het landschap bevat de zichtbare sporen van het verleden en is een van de belangrijke dragers van de kwaliteit van onze leefomgeving. Landschap draagt bij aan onze identiteit en geeft houvast en inspiratie bij ruimtelijke veranderingen. Daarnaast is ons landschap een belangrijke vestigingsvoorwaarde voor mensen en bedrijven. Voor een hoogwaardige kenniseconomie als de onze, is de bereikbaarheid en aantrekkelijkheid van het omringende landschap van groot belang in de concurrentie met andere landen. Er is echter ook zorg, zowel in de samenleving als in uw Kamer. Het Nederlandse landschap staat meer dan ooit onder druk.
De in deze brief geschetste richtinggevende keuzes over stedelijke ontwikkeling, energie, landelijk gebied en waterbeheer hebben een effect op dit landschap. Net zoals in het verleden vormen onze keuzes steeds ons landschap. Bij alle keuzes betrekken we daarom de mogelijke effecten en de gewenste kwaliteit van ons landschap. Het gaat zowel om het behoud van deze landschappelijk kwaliteit als om het realiseren van nieuwe omgevingskwaliteit. Landschap geeft onze geschiedenis weer, is steeds aan verandering onderhevig en biedt de samenleving inspiratie om de urgente transities vorm te geven.
Om de omgevingskwaliteit te vergroten wil het kabinet dat belangrijke transities voor de fysieke leefomgeving zodanig worden vormgeven dat ze, met een dubbele doelstelling bijdragen aan de landschappelijke kwaliteit of nieuwe kwaliteiten toevoegen, bijvoorbeeld in de vorm van het combineren van natuur en waterberging en de aanleg van natuurlijke klimaatbuffers. Combineren van functies leidt tot ruimtebesparing en kan leiden tot een mooier ervaren landschap. Regionale partijen werken, waar dat nog niet is gebeurd, samen uit wat de gebiedsgerichte unieke landschappelijke kwaliteiten en onderliggende waarden zijn, en leggen deze vast in beleid en regelgeving. Op verzoek van het Rijk trekt het RCE de ontwikkeling van een periodieke landschapsmonitor (als onderdeel van de NOVI-monitor), waarvan de nulmeting in september 2020 beschikbaar is. Als onderdeel van het programma ONS Landschap start het Rijk een nationale dialoog met alle betrokken partners over de uitkomsten van de monitor (die elke twee jaar uitkomt), de achterliggende oorzaken en ambities voor kwaliteitsverbetering. Op basis van de resultaten van de monitor en de dialoog willen we komen tot afspraken tussen alle betrokken partners over de bijdrage die eenieder levert om de geschetste ambitie ten aanzien van landschappelijke kwaliteit te realiseren. De afspraken krijgen onder meer in de landsdelige Omgevingsagenda’s hun beslag.
Nederland moet zich aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering met langere perioden van droogte en laagwater in de rivieren en toenemende kans op hevige buien met wateroverlast. Ook de veiligheid tegen overstromen verdient permanent aandacht vanwege de zeespiegelstijging en de toenemende hoogwaterafvoeren van de rivieren. Dit geldt ook voor het halen van de waterkwaliteits-doelen uit de Europese Kaderrichtlijn Water. Het nationale Deltaprogramma werkt aan de benodigde maatregelen voor waterveiligheid, zoetwatervoorziening en ruimtelijke adaptatie, zodat Nederland in 2050 klimaatbestendig en waterrobuust is ingericht. En in het Kennisprogramma Zeespiegelstijging wordt meer zicht gegeven op de kans op een versnelde zeespiegelstijging en de mogelijke gevolgen voor de wateropgaven en de ruimtelijke inrichting van Nederland op de langere termijn.
Met de nieuwe inzichten uit de droge zomers van 2018 en 2019 is een voorkeursvolgorde voor zoetwater en droogte opgesteld (Deltaprogramma en de beleidstafel droogte). Die volgorde hangt nauw samen met de bestaande voorkeursvolgorde voor wateroverlast. De rode draad in deze aanpak is: een slimme ruimtelijke inrichting die rekening houdt met water, het beter vasthouden van water en het beheersen en accepteren van het restrisico. Samenvoegend geeft dit een voorkeursvolgorde voor (regionaal) waterbeheer.
Deze volgorde nemen we op in de NOVI. Uitgangspunt is dat de vraag naar water wordt afgestemd met de beschikbaarheid van water door bij de toedeling van watervragende functies aan gebieden rekening te houden met de waterbeschikbaarheid in die gebieden en door in te zetten op een zuinige omgang met water door watervragende functies.
Daarbij wordt ingezet op het voorkomen van wateroverlast en tekorten van water door in een gebied de volgende voorkeursvolgorde te hanteren:
beter vasthouden van water om overlast te voorkomen en beschikbaarheid zeker te stellen;
om wateroverlast te voorkomen zijn de vervolgstappen 1) bergen; 2) afvoeren van water en
om watertekort te voorkomen is de vervolgstap het slimmer verdelen over de watervragende functies in een gebied;
bij een natuurlijk fenomeen is nooit alle schade te voorkomen, dus als de inzet toch nog onvoldoende is, dan moeten we als samenleving de (rest)schade accepteren en ons daarop voorbereiden.
In een gebiedsaanpak zoeken we het juiste evenwicht tussen vasthouden en afvoeren over het jaar heen, dus in natte en droge tijden.
In de NOVI maakt het Rijk nationale keuzes en geeft een richtinggevend kader voor het maken van decentrale keuzes, bijvoorbeeld in de vorm van een voorkeursvolgorde. Met medeoverheden maakt het kabinet Samenwerkings-afspraken. Daarin maken we afspraken over hoe we afwegingsprincipes, keuzes en voorkeursvolgordes in de decentrale aanpak vertalen en hoe overheden daarin samenwerken. Indien de ontwikkelingen in de leefomgeving daartoe aanleiding geven kan aanvullend op hetgeen eerder vermeld is meer sturend instrumentarium uit de Omgevingswet (zoals instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving, projectbesluiten en instructiebesluiten) worden ingezet.
De nieuwe keuzes en strategieën in deze brief vragen om een goede (bestuurlijke) samenwerking en waar nodig ook effectieve inzet van wettelijk instrumentarium door Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Alleen dan zijn mooie ambities waar te maken. In de uitvoeringsagenda, bij de definitieve NOVI, wordt dit nader uitgewerkt.
Op basis van de nationale keuzes en –strategieën maken we samen met de medeoverheden verdere regionale keuzes. Dit gebeurt in de Omgevingsagenda’s. In alle vijf landsdelen is inmiddels een start gemaakt, dan wel werken we aan bouwstenen voor de Omgevingsagenda. Uiterlijk in het najaar van 2021 moeten de Omgevingsagenda’s voor heel Nederland gereed zijn. Voor de grote wateren gebeurt dit in de Agenda IJsselmeergebied (Kamerstuk 31 710, nr. 69) en de Agenda’s voor de Zuid Westelijke Delta en het Waddengebied (beide in vergaande ontwikkeling). Als programma’s onder de Omgevingswet zijn daarnaast in ontwikkeling het Programma Noordzee 2022-2027 en het Programma Integraal Riviermanagement. Gezamenlijk zijn dit belangrijke instrumenten waarin rijk en regio invulling geven aan de verschillende opgaven en ruimtelijke vraagstukken in onze grote wateren.
Er lopen reeds verschillende effectieve trajecten voor gericht beleid om tot keuzes te komen. Zoals het Nationaal Programma Groningen, de bereikbaarheids-programma’s voor de metropoolregio’s Amsterdam, Utrecht en Rotterdam-Den Haag, de woondeals en het IBP Vitaal Platteland. Voor een aantal omvangrijke transities die essentieel zijn voor de inrichting van Nederland wil het kabinet stappen zetten. Dat was de aanleiding om in het ontwerp van de NOVI de zogenoemde ‘NOVI-gebieden’ te introduceren. Dit betreft gebieden met grote integrale opgaves/transities die essentieel zijn voor Nederland, waarbij samenwerking Rijk-regio en verder denken dan bestaande kaders mogelijk noodzakelijk is, met toegevoegde waarde ten opzichte van de huidige inzet. Aandachtspunten zijn een geografische balans over ons land en aandacht voor alle prioriteiten uit de NOVI.
Het kabinet denkt daarbij bijvoorbeeld aan de enorme ruimtelijke opgave in havengebieden. De transitie van de havens (naar circulair, niet-fossiel, duurzaam) in relatie tot wat dit betekent voor de omgeving van deze havens is een megaoperatie en vraagt een coördineerde rol van de rijksoverheid.
De grote transitie van het landelijk gebied is een ander exemplarisch voorbeeld (duurzame toekomst landbouw, versterking natuur, milieu en leefbaarheid). We zijn daar als Rijk en regio dan ook niet voor niets in meerdere gebieden met het IBP Vitaal platteland gestart. Ook bodemdaling, de water-, klimaat en energieopgave, de veenweideproblematiek en grensoverschrijdende ontwikkeling van grensregio’s vragen om nieuw perspectief.
Deze voorbeelden illustreren om welke opgave (in de fysieke leefomgeving) het kan gaan in NOVI-gebieden. De eerste keuzes voor gebieden gebeurt later dit jaar bij het vaststellen van de NOVI. Daarvoor zal er ook bestuurlijk overleg plaats vinden. Op elk moment kunnen eventueel nieuwe gebieden worden toegevoegd of kan de aanpak beëindigd worden als gewenste resultaten zijn behaald.
Met deze brief benoemt het kabinet zijn voornemens tot meer richtinggevende keuzes in de definitieve NOVI te komen en geeft het invulling aan de inhoudelijke noodzaak om meer regie vanuit het Rijk in de grote opgaven waar we in onze leefomgeving voor staan. Ik voer graag op korte termijn met uw Kamer het overleg over de voorgestelde keuzes en de wijze waarop we daaraan uitvoering geven. Na bespreking met uw Kamer verwerken we deze keuzes in de NOVI. Met de nieuwe werkwijze starten we overigens direct, we hoeven niet te wachten op opname of vaststelling van de NOVI om aan de slag te gaan.
Het kabinet streeft ernaar de NOVI voor de zomer aan uw Kamer te sturen. In de NOVI zal ook aandacht zijn voor de moties Regterschot en van Eijs (Kamerstukken II 2019/20, 34682, nr. 43), Krol en Nijboer (Kamerstukken II 2018/19, 34682, nr. 14), Krol (Kamerstukken II 2018/19, 34682, nr. 15) en van Gerven (Kamerstukken II 2019/20, 34 682, nr. 38).
Conform de motie Ronnes (Kamerstukken 2019/20, nr. 36) zal de NOVI pas na bespreking van die versie met uw Kamer worden vastgesteld en bekend gemaakt. Ik zet daarbij in op vaststelling in het najaar van 2020, zodat de NOVI vooruitlopend op de Omgevingswet reeds in werking kan treden.
(1) Deze bevat ook de instrumenten die voor de uitvoering van de NOVI worden ingezet.
(2) Uit de vier prioriteiten van de NOVI: Ruimte maken voor klimaatadaptatie en energietransitie, Duurzaam economisch groeiptentieel, Sterke en gezonde steden en regio’s en Toekomstbesrtendige ontwikkeling van het landelijk gebied.
(3) PBL, 2017. Lerende evaluatie van het Natuurpact: naar nieuwe verbindingen in natuur, beleid en samenleving.
(4) Verstening, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/35/meer-grond-voor-woningen-en-bedrijven, CBS 2019
(5) Zorg voor landschap. Naar een landschapsinclusief omgevingsbeleid, PBL, 2019
(6) Transities, ruimteclaims en landschap, PBL, februari 2019; Nederlands Landschapsbeleid in kaarten cijfers, PBL, september 2019
