Begin maart van dit jaar heb ik in het kader van mijn promotieonderzoek onder andere via Omgevingsweb een enquête uitgezet naar het voorgenomen gebruik door gemeenten van regels met open normen in het omgevingsplan voor de activiteiten bouwen, aanleggen en gebruiken. Aan deze enquête hebben 77 gemeenten met verschillende inwonertallen uit alle provincies deelgenomen.
Van deze gemeenten hebben er 56 aangegeven te gaan werken met regels met open normen, waarvan bijna de helft tussen nu en twee jaren. Alle mogelijke regeltypen zijn door gemeenten genoemd. Een derde van de gemeenten gaf aan te gaan werken met open normen in beoordelingsregels van omgevingsvergunningen. Overige regeltypen, zoals algemene regels, vergunningplicht, meldingsplicht, verbod en gebod, werden aanmerkelijk minder genoemd. Op basis van de resultaten van de enquête kan de verwachting worden uitgesproken dat gemeenten met regels met open normen in het omgevingsplan gaan werken. Dit is in lijn met het huidige gebruik van dergelijke regels in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Hiervan wordt immers ook in behoorlijke mate gebruik gemaakt (1).
Het werken met regels met open normen in het omgevingsplan moet echter ook wel juridisch mogelijk zijn. Willen is één, juridisch kunnen is twee. Het werken met regels met open normen ten aanzien van genoemde activiteiten is in het bestemmingsplan niet altijd een eenvoudige opgave en een automatisme geweest (2). Met name het aspect van rechtszekerheid was en is terecht een belangrijk aandachtspunt en bracht en brengt een aantal beperkingen met zich mee. De verwachting is dat dit bij het omgevingsplan niet ineens anders is. Het omgevingsplan is weliswaar qua aard een geheel ander instrument dan het bestemmingsplan, maar rechtszekerheid is een algemeen rechtsbeginsel dat los staat van een instrument. Belangrijke vragen zijn dan ook hoe het aspect rechtszekerheid een rol speelt in het kader van het omgevingsplan en of er door de Omgevingswet en het instrument omgevingsplan meer ruimte ontstaat voor regels met open normen.
Aan de hand van enkele recente uitingen vraag ik me wel eens af wat de ruimte voor open normen wordt. Kijk bijvoorbeeld naar:
de criteria van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraken Maastricht-Belvedère en Den Haag-Binckhorst (3);
de relatie die in de literatuur wordt gelegd tussen deze uitspraken en de wijzigingsbevoegdheden van het bestemmingsplan (4);
de conclusie van de Staatsraad Advocaat Generaal Nijmeijer over de delegatiebevoegdheid bij bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte waarin ook een relatie wordt gelegd met de wijzigingsbevoegdheid (5);
de huidige ontwikkelingen inzake het evenredigheidsbeginsel en de criteria die hieruit kunnen worden herleid voor het gebruik van open normen in het omgevingsplan (6).
De hier genoemde zaken roepen naar mijn gevoel soms eerder belemmeringen voor open normen op dan dat deze nieuwe mogelijkheden voor het omgevingsplan bieden. Ik besef me dat het hier over bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte en niet over omgevingsplannen gaat, maar toch. Het is overigens niet zo dat in voornoemde uitspraken, literatuur en conclusies geen ruimte wordt geboden voor regels met open normen in het omgevingsplan. De geschetste lijn is mijns inziens dat open normen de ruimtes kunnen invullen die door regels met voldoende concrete en objectieve normen worden gevormd. Open normen zouden op het ruimtelijke domein bijvoorbeeld kunnen worden ingezet voor welstand, parkeren, veranderen van functies of voor het schuiven van gebouwen, maar kunnen niet alleen bepalend zijn voor de essentiële vraag of er mag worden gebouwd of waarvoor gronden mogen worden gebruikt. Dit dient met het oog op de rechtszekerheid en mogelijk ook evenredigheid overgelaten te worden aan regels met voldoende concrete objectieve normen. In dit kader kan gewezen worden op de of-vraag en de hoe-vraag (7). Open normen zien dan op de hoe-vraag. Dus niet op de essentiële vraag of een activiteit kan, maar op de wijze waarop een activiteit mag worden uitgevoerd. Ook dergelijke open normen geven de nodige flexibiliteit. Echter, de vraag kan wel gesteld worden of regels met open normen ten aanzien van de hoe-vraag een wezenlijke bijdrage kunnen leveren aan het regelen van maatschappelijke onderwerpen zoals energietransitie, woningbouw, duurzaamheid, gezondheid, veiligheid en klimaatadaptatie en aan het bereiken van de doelen van de Omgevingswet. Dit lijkt niet het geval. De toepassing is daarvoor te beperkt.
Het is echter nog te vroeg voor een definitief oordeel. De Omgevingswet is immers nog niet in werking en omgevingsplannen zijn er nog niet. Er is nog volop ruimte voor nieuwe gedachten en ontwikkelingen. Een paar nieuwe uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ten aanzien van de concreetheid, objectiviteit en evenredigheid van regels kunnen een ander licht op de materie doen schijnen (8). Laten we hierop echter niet wachten, maar in de praktijk van het maken van omgevingsplannen en de literatuur actief met elkaar op zoek gaan naar de ruimte van regels met open normen in het omgevingsplan. Op zich, maar ook in het perspectief van het kunnen regelen van actuele en belangrijke vraagstukken zoals hiervoor genoemd. Dit helpt gemeenten bij het regelen van deze onderwerpen in het omgevingsplan.
Ik houd mij aanbevolen voor suggesties, opvattingen of ideeën over het gebruik van regels met open normen in het omgevingsplan.
1) Voortgangsrapportage 2018-2020, Praktijkervaringen Crisis- en herstelwet, Den Haag, Ministerie BZK.
2) Zie mijn artikel Open normen in ruimtelijke regels, Is het omgevingsplan een nieuwe fase in een never ending story? in Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2022, nummer 1, blz. 13 – 20.
3) ECLI:NL:RVS:2021:2388 (Maastricht) en ECLI:NL:RVS:2021:2649 (Den Haag).
4) H.P. Wiersma en K.M.G. Hamelink, Jurisprudentie Bestuursrecht 25 januari 2022, afl. 1, blz. 37 – 49.
5) Conclusie Staatsraad Advocaat Generaal A.G.A. Nijmeijer, 14 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1009 (Boekel).
6) J. de Poorter en R. Koenraad, responsieve bestuursrechtspraak, Een beschouwing over de rol van maatwerk in bestuursrechtelijke appelprocedures, Nederlands Juristenblad, 13 mei 2022, afl. 17 blz. 1354-1363. En R. Kegge, Uitnodigingsplanologie en minder onderzoekslasten bij het omgevingsplan, Een fata morgana in de Omgevingswet, Tijdschrift voor Bouwrecht, 2022, 2.
7) B. Rademaker, Tijdschrift voor Bouwrecht, 2021, 141, noot bij ECLI:NL:RVS:2021:2388.
8) Zie mijn in de tweede noot genoemde bijdrage.
KENNISBANK
