Voor een goed begrip van de betekenis van kostenverhaal ten bate van gebiedsontwikkeling wordt in het boek Kostenverhaal bij Gebiedsontwikkeling de parlementaire geschiedenis van het wetgevingstraject uitvoerig behandeld. Deze bijdrage over het kostenverhaal geeft een inkijkje in het consultatie- en wetgevingsproces dat heeft geleid tot de Aanvullingswet. Het laat zien waarover de discussies gingen tussen kabinet en parlement, hoe maatschappelijke organisaties als VNG en NEPROM invloed probeerden uit te oefenen en wat dit betekent voor de uitwerking van de regels voor kostenverhaal in het Aanvullingsbesluit en de Aanvullingsregeling. John van den Hof, jurist gebiedsontwikkeling en de auteur van dit boek, schetst hieronder een belangrijk discussiepunt wat betreft de financiering van gebiedsontwikkeling.
Eén van de meest besproken vernieuwingen in het nieuwe stelsel kostenverhaal in de Omgevingswet, is zonder twijfel de door het amendement van het kamerlid Ronnes c.s. (CDA) geïntroduceerde mogelijkheid tot het publiekrechtelijke afdwingen van financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. De indieners van het amendement beoogden te regelen dat kosten die het bevoegd gezag moet maken omdat ze noodzakelijk zijn voor verbetering van de kwaliteit van de fysieke omgeving, bij de initiatiefnemer van bouwactiviteiten in rekening gebracht zouden moeten kunnen worden. Te denken aan verbeteringen van landschap, natuur, water, maar ook zaken als verbetering van de stikstofbalans. Zolang het maar functioneel samenhangt met de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Het moet altijd gaan om ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de financiële bijdragen moeten vooraf zijn vastgelegd in een omgevingsplan en de bijdragen mogen alleen worden gebruikt voor de geoormerkte doelstellingen.
Illustratief voor de politieke gevoeligheid van dit onderwerp is het feit dat bij de behandeling van het ontwerp-Aanvullingsbesluit door -nota bene - dezelfde CDA-fractie kritische vragen werden gesteld. Ook de SGP-fractie uitte haar bezorgdheid over de brede formulering van ruimtelijke ontwikkelingen die er blijkens de toelichting op het amendement onder zouden kunnen vallen, hetgeen neer zou kunnen komen op een vrijwel onbeperkte heffingsmogelijkheid.
Ondanks geruststellende woorden van het kabinet dat er geen reden is tot ongerustheid omdat er bij de afbakening een goede balans gevonden is tussen het belang van de financiering van de opgaven bij gebiedsontwikkeling en het belang van initiatiefnemers bij een redelijke bijdrage, blijven met name ontwikkelaars sceptisch. De NEPROM laat zich door het kabinet niet gemakkelijk overtuigen en blijft tegen een publiekrechtelijke regeling voor een afdwingbare financiële bijdrage. Zij wijst daarbij niet alleen op de gevolgen voor betaalbaar wonen, woonlasten, woningbouwproductie en woningbouwprogramma’s, maar doet ook concrete voorstellen tot verdere afbakening van de regeling.
De NEPROM ziet ook een groot risico van betaalplanologie en baatafroming. Het kabinet ziet dat risico juist niet en is ervan overtuigd dat de regeling voor afdwingbare financiële bijdrage juist een bijdrage kan leveren aan het voorkómen van betaalplanologie. Gemeenten hebben dan immers een stok achter de deur om een financiële bijdrage te vragen en zijn niet afhankelijk van overeenkomsten om financiële bijdragen te kunnen bedingen. Daarmee vervalt een prikkel om de vaststelling van het omgevingsplan afhankelijk te stellen van privaatrechtelijke afspraken.
Om aan de kritiek op het instrument tegemoet te komen wordt onder andere geregeld dat de bekostiging van de ontwikkelingen niet op een andere manier verzekerd kan worden. Bij AMvB zullen de categorieën van ontwikkelingen worden aangewezen waarvoor een financiële bijdrage mag worden verhaald. Bij AMvB kan onder meer worden geregeld dat terugbetaling plaatsvindt als financiële bijdragen niet volledig zijn besteed of als dit niet tijdig is gebeurd. Er kunnen bij AMvB ook regels worden gesteld over de maximale hoogte van financiële bijdragen. Hiervan wordt gebruik gemaakt als na evaluatie blijkt dat in de praktijk onredelijk hoge financiële bijdragen worden gevraagd. Het is de vraag of door de toch wel vergaande clausulering én een eventuele terugbetalingsverplichting er veel animo bij gemeenten zal zijn om van deze mogelijkheid gebruik te maken.
Desondanks blijft ook de Raad van State in haar advies van 7 juli 2020 kritisch. De Afdeling geeft de regering ter overweging de regeling van het publiekrechtelijk verhaal van een financiële bijdrage van de te bieden rechtszekerheid “nader te overdenken en uit te werken teneinde te voorkomen dat de toepassing van deze regeling in de praktijk veelvuldig tot geschillen kan leiden, die de Afdeling bestuursrechtspraak in voorkomend geval zal moeten beslechten en zonder dat de Afdeling dan voor de beslechting van het conflict een voldoende richtsnoer in de toepasselijke regelgeving kan vinden.”
Kortom, de discussie is nog niet geluwd. Mogelijk dat de handreiking kostenverhaal die het ministerie van BZK nu opstellen, waarbij zowel de NEPROM als de VNG nadrukkelijk worden betrokken, eind 2020 een einde maakt aan de discussie, maar dat valt te betwijfelen. Dus zullen we nog minstens een jaar of twee geduld moeten hebben voordat de eerste jurisprudentie van de Afdeling de toetsenborden –opnieuw- in beweging zal brengen.
In dit artikel wordt slechts deels ingegaan op de ontwikkelingen die hebben geleid tot de Aanvullingswet. Meer weten over dit onderwerp? Het boek Kostenverhaal bij Gebiedsontwikkeling van John van den Hof vindt u hier .
