Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Transformatie van leegstaand (winkel)vastgoed: enkele publiekrechtelijke ‘weetjes’ voor de transformers

In de media en politiek Den Haag is momenteel veel aandacht voor het woningtekort. Komende jaren moet er actie worden ondernomen om dit tekort niet verder te laten oplopen. De vraag is echter wel­ke middelen effectief zijn om het probleem van stagnerende woningbouw op te lossen. Het trans­for­meren van leegstaand (winkel)vastgoed is één van die middelen, ook vanwege de coronapandemie.

26 oktober 2021

Uit een recent onderzoek van de Stec Groep (1) blijkt bijvoorbeeld dat “80% van de winkelbeleggers lege winkelpanden wil transformeren” ook omdat “volgens hen de coronasituatie de noodzaak hiertoe heeft vergroot”. Daarbij ziet men vooral kansen om leegstaande winkelpanden te transformeren naar panden met horeca, leisure of wonen als gebruiksfuncties. Ook flexibele kantoorruimte wordt vaak genoemd als kansrijke gebruiksfunctie voor een nieuwe invulling van leegstaande winkelpanden. Maar tegelijkertijd ervaart men, blijkens dat onderzoek van de Stec Groep, diverse publiekrechtelijke be­lemmeringen voor het realiseren van transformatieprojecten. Met name de kosten voor aanpassingen aan het pand, planologische beperkingen en bouwkundige regels zouden drukken op de businesscase.

Het leek mij daarom wel aardig om enkele van die publiekrechtelijke belemmeringen, of kansen, het is maar net door welke bril er wordt gekeken, op hoofdlijnen in deze blog te bespreken teneinde hier wat (meer) helderheid over te scheppen voor de transformers onder de (winkel)vastgoedeigenaren.

Energielabel C plichtig kantoorgebouw?

Leegstaande winkels zijn ideale kantoren”, las ik recent in dit artikel (2). Hier valt wat voor te zeg­gen, zij het dat zo’n transformatie ook de energielabel C plicht voor ‘kantoorgebouwen’ uit artikel 5.11, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 kan triggeren. Over deze plicht schreef ik eerder al, samen met mijn kantoorgenote Susanne van de Pest, een blog. Per 1 januari 2023 moet een kantoorgebouw mini­maal een energielabel C hebben, oftewel: een primair fossiel ener­giege­bruik van maximaal 225 kWh/m2/pj. Voldoet het kantoorgebouw niet aan deze verduurzamingseis, dan mag dat gebouw per 1 janua­ri 2023 niet meer voor een kantoorfunctie worden gebruikt, tenzij een van de uitzonderin­gen op de ener­­­­­­gie­label C plicht uit artikel 5.11, tweede tot en met het vijfde lid, van het Bouwbesluit 2012 opgaat.

Van een kantoorgebouw is sprake als een gebouw of een gedeelte daarvan een kantoorfunctie heeft. Als het gebouw naast de kantoorfunctie nog een andere (hoofd)functie heeft, wordt het ge­deelte met de kantoorfunctie aangemerkt als het kantoorgebouw. Hoe groot dit gebouwgedeelte of het to­tale gebouw is, is voor het zijn van ‘kantoorgebouw’ niet van belang. Als de gebruiksoppervlakte aan kan­­toorfuncties van het kantoorgebouw minder dan 50% is dan die van het gebouw waarvan het kan­toorge­bouw een onderdeel is, geldt de energielabel C plicht (bij uitzondering) echter niet. Dit is ook het geval als de totale gebruiksoppervlakte aan kantoor-(samen met de neven)functies in het kan­toor­­ge­bouw, of in het gebouw waarvan de kantoorgebouw onderdeel uitmaakt, minder dan 100 m2 betreft.

Het vereist aldus een vrij technische exercitie om na te gaan of (één van) deze twee (van de totaal vier) uit­zonderingen op de energielabel C plicht opgaan. Wordt deze rekensom niet (goed) uitgevoerd voorafgaand aan de transformatie van een winkelpand naar een kantoorgebouw, dan kan men nadien onverhoeds worden geconfronteerd met de energielabel C plicht. Dit kan financiële consequenties heb­­ben voor de eigenaren (en de gebruikers) van het kantoorgebouw. Daargelaten dat er dan per 1 ja­­nuari 2023 een gebruiksverbod geldt, vergt het alsnog moeten behalen van een energielabel C mo­ge­lijk, afhankelijk van de bestaande ‘verduurzamingssituatie’ van het kantoor­ge­bouw, de imple­men­tatie van verregaan­de verduurzamingsmaatregelen die niet reeds waren voorzien c.q. ingecalculeerd. Wellicht had men dan op voorhand afgezien van de transformatie van het leegstaande winkel­pand in een kantoor­gebouw. Wegens de energielabel C plicht kan zo’n transformatie minder ide­aal uitpak­ken.

Ook een ingrijpend renovatieproject?

Met de transformatie van een leegstaand winkelpand naar een andere gebruiks­func­tie dan een kan­toor­functie, zoals horeca, leisure of wonen, is men niet per se beter af. Ook deze keu­ze kan, indien die transformatie tevens een ‘ingrijpende re­no­vatie’ als be­doeld in (het nog nieuw in te voe­ren) artikel 5.6, vijfde en zesde lid, van het Bouw­be­sluit 2012 behelst, vanwege de bijbehorende ver­­­duurza­mings­opgave minder ideaal uitpakken voor de transformers. Recent schreef ik hierover al een blog.

Van een ‘ingrijpende renovatie’ is sprake wanneer meer dan 25% van de oppervlakte van de (be­­staan­de) integrale gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Aangezien de uit­wen­dige schei­dings­constructie bij een beetje fatsoen­lij­ke transformatie vaak volledig, met inbegrip van alle co­n­struc­t­ie­­onder­de­len (binnen- en buitenblad met spouwvulling), wordt weggehaald om deze daarna op­­nieuw op te bouwen, kan er relatief snel sprake zijn van een ‘ingrijpende renovatie’. Bijgevolg is dan dat die transformatie c.q. ‘ingrijpende renovatie’ tevens moet zien op het inpassen van een (in het Bouw­­­besluit 2012 voorgeschreven) minimum hoeveelheid aan hernieuwbare energiebronnen in het be­staande gebouw, mits die transformatie c.q. ‘ingrijpende renovatie’ óók de plaatsing, vernieu­wing, verandering of vergroting van het tech­nisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of -koeling omvat.

Dit laatste is mogelijk het geval als bijvoorbeeld een leegstaand winkelpand wordt om­ge­to­verd tot een multifunctioneel ge­bouw voor diverse gebruikers. Zo’n transformatie c.q. ‘ingrij­­pen­de re­­novatie’ vereist vaak de inbouw van (een veelvoud aan) nieuwe en/of andere technische bouwsystemen voor ruimteverwarming of -koeling dan die oorspronkelijk in het leegstaande winkelpand aanwezig waren.

Is sloop met nieuwbouw ‘kruimelbaar’?

Als de voorgenomen functiewijziging voor het leegstaande winkelpand in strijd is met het ter plekke gel­­dende bestemmingsplan, dan kan dat transformatieproject via een omgevingsvergunning toch pla­nologisch worden toegestaan. Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omge­vings­­recht maakt het namelijk mogelijk om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van bouw­werken in strijd met het bestemmingsplan. Deze grondslag uit de 'kruimelgevallenregeling' wordt in de praktijk dan ook vaak gebruikt om gebouwen te transformeren, al lenen niet alle transformatieprojecten zich hier­voor. On­derdeel 9 ziet alleen op de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen een andere functie te geven.

Dit is bepaald in redelijk recente rechtspraak waarin een gebouw dat zou worden gesloopt ter vervan­ging door een nieuw (en groter) gebouw aan de orde was. Conform onderdeel 9 kan er géén omge­vingsver­gunning worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een ge­­bouw dat niet reeds feitelijk (vergund) aanwezig is. In dit onderdeel staat namelijk dat het af­wij­kende ge­­bruik alleen mag worden vergund als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die er­toe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. In geval van nieuw­bouw (na sloop) is dat echter “per definitie” het geval, zo oordeelt de bestuursrechter in deze rechtspraak.

Is onderdeel 9 dan nooit (meer) toe te pas­­­sen voor een planologisch afwijkend transformatieproject dat ziet op sloop met nieuwbouw? Ik denk van wel, namelijk in geval van nieuw­­bouw waarbij de vergroting van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet wordt ver­oor­zaakt door met het be­stem­mingsplan strijdige bouwactiviteiten. In die ­situatie lezen de woor­den “per definitie” niet zo definitief. Deze nuancering van de ‘sloop met nieuwbouw’ beperking is af te leiden uit de recht­­­spraak.

Een nieuwe stedelijke ontwikkeling?

Als artikel 4, aanhef en on­der­deel 9, van Bijlage II bij het Besluit omge­vings­­recht geen uitkomst biedt voor de functiewijziging van het leegstaande (winkel)pand, is herbestemmen, oftewel het als zoda­nig wijzigen van het ter plekke geldende bestemmingsplan, nog een optie. Herbestemmen van vast­goed is in begin­sel ‘laddervrij’, omdat er bij een gebrek aan nieuw ruimtebeslag geen sprake is van een nieu­we stedelijke ontwikkeling. Dit ligt echter anders als het herbestemmen ziet op een functie­­wij­­ziging ‘van wezenlijke aard en omvang’. Dan is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke or­de­ning, in de juridische volksmond de ‘laddertoets’, alsnog van toepassing op de herbestemming.

Uit vrij recente rechtspraak volgt dat zelfs een functiewijziging die gepaard gaat met een verminde­ring van het bouw­volume een nieuwe stedelijke ontwikkeling kan zijn. Die vermindering sluit namelijk niet uit dat de ruimtelijke uitstraling van de in het nieu­we bestemmingsplan voorziene functie naar aard en omvang wezenlijk anders is dan de functie die mogelijk was onder het oude bestemmingsplan. Welbeschouwd vergoot deze rechtspraak de variëteit aan transformatieprojecten die als nieuwe ste­delijke ont­wikkeling kunnen kwalificeren en daardoor onder de reikwijdte van de ‘laddertoets’ vallen.

Toetsen op basis van de BENG-eisen?

Hiervoor sprak ik over nieuwbouw in de zin van slopen ter vervan­ging door een nieuw (en groter) gebouw. Daarmee is echter niet gezegd dat er ook sprake is van nieuwbouw in de zin van het Bouwbesluit 2012 dat wordt onderscheiden van verbouw. Onder verbouw wordt in het Bouwbesluit 2012 verstaan het “geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk”. Deze de­finitie uit artikel 1.12 van het Bouwbesluit 2012 is ruim. Bij geheel vernieuwen kan worden gedacht aan de situatie dat een bestaand gebouw tot op de fundering wordt gesloopt en het gebouw daarna op dezelfde fundering wordt herbouwd. Van gedeeltelijk vernieuwen is bijvoorbeeld sprake als een ge­bouw tot op het casco wordt gestript en vervolgens wordt herbouwd. In deze gevallen van sloop waar­bij de herbouw niet identiek hoeft te zijn aan het oorspronkelijke gebouw, is onder het Bouw­besluit 2012 nog steeds sprake van verbouw en niet van nieuwbouw. Daarvan is pas sprake in het ge­val van een (volledig) nieuw te bouwen bouwwerk. Bij een transformatie is dat meestal niet aan de orde.

Dit is relevant omdat nieuwbouw in de zin van het Bouwbesluit 2012 sinds 1 januari 2021 moet voldoen aan de zogeheten eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen (de BENG). Dit betreffen eisen voor de ma­­­ximale energiebehoefte, het maximale primair fossiel energiegebruik en het minimale aandeel her­nieuwbare energie voor het nieuw te bouwen bouwwerk. Op basis van deze eisen moet nieuwbouw voortaan verregaand worden verduurzaamd, hetgeen ook vaak (ongunstige) financiële gevolgen heeft. Maar als er sprake is van verbouw als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 zijn de BENG-eisen, gelet op de uitzondering in artikel 5.2 jo. 5.6 van het Bouwbesluit 2012, niet van toepassing. Voor een verdere uitleg verwijs ik graag naar mijn eerdere blog over de BENG. Overigens moet hierbij wel worden bedacht dat de kwalificatie van een transformatieproject als ‘verbouw’ onder het Bouw­be­sluit 2012 niet uitsluit dat evengoed ook sprake is van een ‘ingrijpend renovatieproject’ onder het Bouwbesluit 2012.

Last van de congestieproblematiek?

De congestie op het regionaal en landelijk elektriciteitsnet is tegenwoordig dusdanig precair dat dit mogelijk ook raakt aan de haalbaarheid van transformatieprojecten, zeker als daarbij de nodige ver­duur­zaming komt kijken. Op steeds meer plekken, zo blijkt uit dit recente nieuwsbericht (3), kan er geen stroom meer worden terug geleverd aan het overvolle regionale en lan­de­lijke elek­tri­citeitsnet. Soms is het stedelijke gebieden momenteel zelfs onmogelijk, blijkens dit nieuwsbericht (4), om be­staande aansluitingen op dat elektri­ci­teitsnet uit te breiden of om überhaupt een nieuwe aan­sluiting daarop te krijgen. Deze congestieproblematiek kan tot een substantiële vertraging en in het ergste ge­val tot af­stel van een bouwproject leiden. Transformers doen er dus goed aan om voor aan­vang van een trans­for­matieproject op de capaciteitskaart van Netbeheer Nederland na te gaan of de bouw­lo­catie is gelegen in een gebied met congestie. Hoe daarmee (in juridische zin) om te gaan kunt u vervol­gens le­­­zen in deze blog die ik eerder hierover schreef samen met mijn kantoorgenote Michelle de Rijke.

Voetnoten

  1. Stec Groep, 80% winkelbeleggers wil lege winkelpanden transformeren, https://stec.nl/80-winkelbeleggers-wil-lege-winkelpanden-transformeren/.

  2. Vastgoedmarkt, Leegstaande winkels zijn ideale kantoren, https://www.vastgoedmarkt.nl/retail/blog/2020/07/leegstaande-winkels-zijn-ideale-kantoren-101155686.

  3. Nu.nl, In steeds meer steden kan elektriciteitsnet geen nieuwe groene stroom aan, https://www.nu.nl/economie/6162317/in-steeds-meer-steden-kan-elektriciteitsnet-geen-nieuwe-groene-stroom-aan.html?_ga=2.113259527.1234372892.1634823599-85377535.1617277446.

  4. Het Parool, Nog meer knelpunten op stroomnet, Amsterdam stuurt brandbrief naar Den Haag, https://www.parool.nl/nieuws/nog-meer-knelpunten-op-stroomnet-amsterdam-stuurt-brandbrief-naar-den-haag~bd4c782c/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F.

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.