Het zal geen nieuwe informatie zijn dat stikstofdepositie ruimtelijke ontwikkelingen behoorlijk in de weg kan staan. Maar hoe komt dat eigenlijk? En wat probeert de overheid hieraan te doen? In dit artikel besteed ik allereerst kort aandacht aan het relevante wettelijk kader en de uitzondering op de vergunningplicht voor sommige activiteiten. Vervolgens wordt in vogelvlucht stilgestaan bij de stappen die de overheid heeft gezet om de stikstofproblematiek het hoofd te bieden, waaronder het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: PAS), advisering door verschillende Adviescolleges, de Spoedwet aanpak stikstof (per 1 januari 2020) en de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (naar verwachting per 1 juli 2021). Tot slot volgen nog enkele afsluitende opmerkingen.
Stikstofdepositie leidt onder meer tot verzuring van de bodem, waar veel planten- en diersoorten niet tegen kunnen. Andere soorten gedijen juist goed bij een zuurdere bodem, waarmee de biodiversiteit in algemene zin afneemt. Dat is een probleem, alleen al omdat in Nederland verschillende Natura 2000-gebieden aangewezen zijn op grond van de Europese Habitatrichtlijn en artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De in die Natura 2000-gebieden voorkomende habitattypen – en soorten zijn beschermd om de biodiversiteit te behouden en te bevorderen. Daartoe zijn per habitattype of -soort instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd, die o.a. moeten worden nageleefd middels zogenoemde instandhoudings- en passende maatregelen blijkens artikel 2.2 Wnb.
Daarbij is ingevolge artikel 2.7 Wnb een vergunning nodig voor plannen of projecten die significante gevolgen kúnnen hebben voor een dergelijk gebied. Of daar sprake van kan zijn en dus een vergunningplicht geldt, moet blijken uit een zogenoemde voortoets die vaak wordt gemaakt met het rekenprogramma AERIUS. Dit is een eerste stikstofberekening waarin wordt beoordeeld of het plan of project ten opzichte van de referentiesituatie(1) leidt tot een toename van de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden.
Bij een (forse) toename in stikstofdepositie zal niet snel kunnen worden uitgesloten dat er significante gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied. Er moet dan ingevolge artikel 2.8, lid 1, Wnb een uitgebreidere (ecologische) toets worden gemaakt: de passende beoordeling. De benodigde vergunning wordt alleen verleend als daaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, ingevolge artikel 2.8, lid 3, Wnb. Dit betreft een ecologische toets/onderbouwing, die weliswaar vormvrij is maar toch aan een aantal strenge (motiverings)vereisten moet voldoen, blijkens de jurisprudentie van o.m. de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Zo moet in ieder geval de wetenschappelijke zekerheid zijn verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Die wetenschappelijke zekerheid is er wanneer uit volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of project voor het betrokken beschermde gebied zijn weggenomen.(2) Zie over verdere eisen aan de passende beoordeling mijn blogbericht 'Minimumvereisten passende beoordeling stikstof'.
Bij (veel) stikstofdepositie zal een significante aantasting van natuurwaarden over het algemeen niet zomaar kunnen worden uitgesloten. Als de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet biedt om de vergunning te kunnen verlenen, kan de Wnb-vergunning alleen worden verleend als wordt voldaan aan de zogenoemde ADC-toets als bedoeld in artikel 2.8, lid 4, Wnb: er zijn geen alternatieve oplossingen (A), het plan of project is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang (D) en er worden compenserende maatregelen getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000-gebieden bewaard blijft (C). Dit is geen eenvoudig te nemen hobbel en deze toets is in de praktijk niet vaak (succesvol) toegepast.(3)
Uitzondering op vergunningplicht
Zoals gezegd is een Wnb-vergunning ingevolge artikel 2.7 Wnb alleen vereist als sprake kan zijn van significante gevolgen. Die significante gevolgen zijn volgens de Afdeling uitgesloten als sprake is van intern salderen. Intern salderen betreft kort gezegd de situatie waarin sprake is van een afname van emissie en depositie ten opzichte van de referentiesituatie (ondanks bedrijfsuitbreiding of -wijziging). De Afdeling overweegt in meerdere uitspraken dat een project dat met intern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie leidt, een project is waarvan op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft.(4) Er is dan geen sprake van een vergunningplicht in de zin van artikel 2.7 Wnb en er is dus ook geen passende beoordeling in de zin van artikel 2.8 Wnb nodig. Dit laatste geldt uiteraard alleen als er naast stikstof niet ook nog andere schadelijke stoffen vrijkomen bij een plan of project.
Het PAS vormde tot 2019 het centrale instrument om de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden aan te pakken. Het idee achter dit programma was kort gezegd een generiek maatregelenpakket (met instandhoudings- en passende maatregelen enerzijds en beschermingsmaatregelen anderzijds) dat zou moeten leiden tot afname van de stikstofdepositie. Daardoor konden natuurwaarden verbeteren en versterken en werd tegelijkertijd ruimte geboden aan nieuwe economische activiteiten.
Een deel van de ruimte die vrijkwam met alle maatregelen werd aangeduid als ontwikkelingsruimte, die kort gezegd werd bijgehouden in het programma AERIUS. Ten aanzien van die ontwikkelingsruimte was in een generieke passende beoordeling die voor het PAS was gemaakt, geconstateerd dat deze ruimte zonder problemen kon worden toebedeeld aan allerlei economische ontwikkelingen. Het werd daarmee makkelijker (en goedkoper en sneller) voor initiatiefnemers om een Wnb-vergunning aan te vragen aangezien er al een generieke passende beoordeling was gemaakt en een individuele passende beoordeling achterwege kon blijven. Bovendien kon het bevoegd gezag de benodigde en beschikbare ontwikkelingsruimte afboeken uit AERIUS en vergunningen eenvoudiger verlenen.
Drempel- en grenswaarden
Ook was voor bepaalde gevallen een uitzondering gemaakt op de vergunningplicht op grond van artikel 2.12 Besluit natuurbescherming (Bnb):
Als de stikstofdepositie onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr bleef, was geen natuurvergunning nodig;
Projecten en andere handelingen die meer stikstofdepositie veroorzaakten dan de drempelwaarde, maar minder dan de grenswaarde (in beginsel 1 mol N/ha/jr) waren ook vergunningvrij, maar wel meldingplichtig. Op die manier kon worden bijgehouden om hoeveel activiteiten dit ging en kon de grenswaarde eventueel naar beneden worden bijgesteld, waardoor alsnog sprake kon zijn van een vergunningplicht.
Voor alle projecten en andere handelingen die de grenswaarde overschreden gold het normale toestemmingsregime van vergunningverlening.
Vernietiging
De Afdeling heeft het PAS vernietigd, bij uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603. De Afdeling oordeelde kort gezegd dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag lag, niet voldoet aan de eisen die daaraan op grond van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn worden gesteld.
Op grond van die Europese wetgeving mag het bevoegd gezag kort gezegd pas toestemming geven voor een activiteit, als uit de passende beoordeling de wetenschappelijke zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Positieve gevolgen van maatregelen die in het PAS zijn opgenomen, moeten dus vooraf vaststaan. De passende beoordeling die ten grondslag lag aan het PAS gaf die zekerheid niet. Zo werd met het PAS onder meer de ontwikkelingsruimte al ingenomen voordat de positieve effecten van het maatregelenpakket vaststonden of waren uitgevoerd. Bovendien werd in het PAS ook toestemming voor activiteiten gegeven op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van achteruitgang van die gebieden. Ook dat mag niet.
De Afdeling zette daarom een streep door de vergunningen voor veehouderijen die in de uitspraak van 29 mei 2019 aan de orde zijn en waarbij gebruik is gemaakt van het PAS. Het PAS kan met die uitspraak niet meer als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt. Vergunningverlening kwam na deze uitspraak dan ook tot stilstand.
De overheid heeft zich op verschillende manieren laten adviseren over de stikstofproblematiek. Zo heeft het Adviescollege stikstofproblematiek, beter bekend als de Commissie Remkes, een aantal adviesrapporten uitgebracht in opdracht van de Rijksoverheid: "Niet alles kan" (25 september 2019), "Beweiden en bemesten in 2020" (19 december 2019), "Advies luchtvaartsector" (15 januari 2020) en "Niet alles kan overal" (8 juni 2020). Deze Commissie had tot taak te adviseren over de wijze waarop en voorwaarden waaronder destijds op korte termijn weer toestemming kon worden verleend voor activiteiten, alsmede over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek die past bij het streven om Natura 2000-gebieden in een gunstige staat van instandhouding te krijgen en houden.
De Commissie is in algemene zin van mening dat een ambitieuze stikstofdoelstelling nodig is en adviseerde onder meer de stikstofuitstoot in 2030 te halveren en een drempelwaarde te introduceren voor tijdelijke en geringe stikstofemissies uit de bouwsector.
In 2020 bracht ook het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (Commissie Hordijk) advies uit. De voornaamste opdracht van het kabinet aan de Commissie was om te adviseren over de bestaande meet- en rekenmethodiek voor de relatie tussen stikstofuitstoot en stikstofdepositie. In februari 2020 bracht deze Commissie het advies "Niet uit de lucht gegrepen" uit en in juni 2020 "Meer meten, robuuster rekenen". Een van de belangrijkste conclusies van deze Commissie is dat de wetenschappelijke aanpak voor het meten en berekenen van stikstofneerslag geschikt is.
Op 1 januari 2020 is de Spoedwet aanpak stikstof in werking getreden (Stb. 2019, 517), waarmee de Wnb en gerelateerde wet- en regelgeving is gewijzigd. Met deze wet is beoogd vergunningverlening voor stikstofveroorzakende activiteiten op korte termijn weer mogelijk te maken.
De wet introduceert een drietal maatregelen, die moeten leiden tot stikstofreductie:
• Snelheidsverlaging op snelwegen;
• (Uitbreiding van) warme sanering van de varkenshouderij; en
• Een (uiteindelijk niet doorgevoerde) veevoermaatregel.
Een deel van deze stikstofreductie (70%) wordt als depositieruimte geregistreerd in een stikstofregistratiesysteem (Stcrt. 2020, 15825). De schaarse depositieruimte die door maatregelen ontstaat, kan via het stikstofregistratiesysteem gecontroleerd aan bepaalde, vooraf geselecteerde project(typ)en worden toebedeeld.
Ook is de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7 Wnb gewijzigd, waarmee het toepassingsbereik van de Wnb is vernauwd. Zoals hiervoor aangegeven is een Wnb-vergunning nodig als een plan of project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Vóór inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof gold daarnaast echter ook een vergunningplicht voor plannen of projecten die enige maar geen significante gevolgen konden hebben (de zogenoemde verslechteringsvergunning). De verslechteringsvergunning is per 1 januari 2020 uit de Wnb geschreven. Dit was mogelijk, omdat de Nederlandse wet- en regelgeving met die bepaling een strenger toestemmingsregime hanteerde dan strikt noodzakelijk in het licht van Europees recht.
De Afdeling heeft zoals gezegd inmiddels in verschillende uitspraken bevestigd dat voor intern salderen geen vergunning in de zin van artikel 2.7, Wnb is vereist. (5)
Op 17 december 2020 is het wetsvoorstel Wet stikstofreductie en natuurverbetering (hierna: Wsn) door de Tweede Kamer aangenomen. De Spoedwet aanpak stikstof en de Wsn bestaan naast elkaar: net als de Spoedwet aanpak stikstof brengt ook de Wsn wijzigingen aan in de Wnb en gerelateerde wet- en regelgeving.
De Wsn moet voorzien in een nieuwe, structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Daartoe voorziet de Wsn grofweg in de volgende punten:
• Een resultaatsverplichting om stikstofdepositie in alle Natura 2000-gebieden te verminderen, door middel van vastgestelde omgevingswaarden, die inhouden dat een bepaald percentage van alle stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) moet liggen:
a. Ten minste 40% in 2025;
b. Ten minste 50% in 2030;
c. Ten minste 74% in 2035.
• Een verplichting voor de minister van LNV om een programma stikstofreductie en natuurverbetering met bron- en natuurmaatregelen vast te stellen, voor het verminderen van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden en om te voldoen aan het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen;
• Een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing van en rapportering over het programma en zogenoemde omgevingswaarden;
• Een verplichting voor gedeputeerde staten om provinciale gebiedsplannen op te stellen, waarmee de bijdrage aan het bereiken van de landelijke omgevingswaarde wordt uitgewerkt;
• Een legalisatieprogramma met bron- en eventuele natuurmaatregelen, om de activiteiten waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was en volstaan was met een melding, te legaliseren en
• Een gedeeltelijke vrijstelling voor de bouwsector van de vergunningplicht, door toevoeging van een nieuw artikel 2.9a Wnb. Het gaat alleen om vrijstelling van de vergunningplicht voor tijdelijke stikstofemissies tijdens de bouwfase.
De Wsn treedt naar verwachting op 1 juli 2021 in werking.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) zal het natuurbeschermingsregime overgaan naar de Ow en gerelateerde regelgeving.
Het stikstofprobleem kwam in Nederland tot een hoogtepunt met het vervallen van het PAS bij uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Nadien heeft de overheid verschillende stappen gezet om, in eerste instantie, op korte termijn vergunningverlening weer mogelijk te maken en voor de langere termijn te komen tot een structurele aanpak van de stikstofproblematiek.
Het kabinet stuurt in dat licht met de Wsn en Bsn aan op een substantiële reductie van de stikstofemissies in verschillende sectoren. In navolging van de verschillende adviezen (onder meer van de Afdeling advisering van de Raad van State en de adviescolleges) is de reductiedoelstelling wettelijk verankerd in de zin van meerdere omgevingswaarden.
Een aanzienlijke vermindering van stikstofemissie binnen verschillende sectoren vergroot de houdbaarheid van de partiële vrijstelling van de vergunningplicht voor de bouwsector. Deze vrijstelling is een welkome oplossing voor een deel van de knelpunten binnen de bouwsector, doordat op korte termijn meer ruimte wordt gecreëerd voor bouwontwikkelingen. Juridisch gezien is de vrijstelling echter niet zonder risico. De partiële vrijstelling zal namelijk moeten voldoen aan de vereisten uit artikel 6 Habitatrichtlijn. Zo moet vooraf onomstotelijk vaststaan dat de activiteiten die onder de partiële vrijstelling vallen de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten. Het is de vraag of de onderbouwing van de vrijstelling aan deze strenge eis voldoet en of de vrijstelling daarmee juridisch houdbaar is. De Afdeling heeft zich hier in ieder geval nog niet kunnen uitlaten.
Los van het antwoord op de vraag of de partiële vrijstelling in overeenstemming is met artikel 6 Habitatrichtlijn, is het onder alle omstandigheden raadzaam om te bezien of een initiatiefnemer maatregelen kan nemen om stikstofdepositie te verminderen, bijvoorbeeld door intern salderen of anderszins. Daarmee wordt de kans kleiner dat een Wnb-vergunning benodigd is en als dat toch het geval blijkt te zijn, dat deze ook daadwerkelijk kan worden verleend. Dit vergroot het succes en de snelheid waarmee ontwikkelingen van de grond kunnen komen.
1)De referentiesituatie is kort gezegd de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, de milieuvergunning (met bijbehorende emissies) waarover een bedrijf beschikte vóórdat de Vogel- of Habitatrichtlijn van toepassing werd op betrokken natuurgebieden (ook wel: de referentiedatum, veelal 10 juni 1994 c.q. 7 december 2004). Als nadien een toestemming is verleend die tot minder effecten op Natura 2000-gebieden leidt, dan moet van die lagere situatie worden uitgegaan als referentiesituatie.
2)Zie o.a. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
3)Zie ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:682 voor een voorbeeld waarin de ADC-toets wel met goed gevolg werd doorlopen ten behoeve van Overnachtingshaven Lobith.
4)Zie o.a. ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175; ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71; ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449; ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891.
5)Zie o.a. ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175; ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71; ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449; ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891.
Beantwoording Kamervragen over bericht 'Overvallen door stikstofmalaise'
PBL positief over voorstellen stikstofversnelling, uitvoeringskracht van belang
Beantwoording Kamervragen over verkenningen stikstofproblematiek
Beantwoording schriftelijke vragen over stikstofreductie en natuurherstel
Reflectie op het Versnellingsakkoord stikstofemissiereductie 2021 – 2030
