Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Planschade onder de Omgevingswet – Deel 3

Het systeem voor de vergoeding van planschade gaat onder de Omgevingswet flink op de schop. Planschade wordt onder de Omgevingswet ‘nadeelcompensatie’ genoemd. Dit is de overkoepelende term voor schade die rechtmatig door de overheid wordt veroorzaakt. In onze eerste twee blogs zijn wij ingegaan op onderwerpen als de op te stellen vergelijking, risicoaanvaarding en het normaal maatschappelijk risico bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet. In deze derde en laatste blog over Planschade onder de Omgevingswet behandelen wij de relatie tussen de nieuwe regeling van nadeelcompensatie in de Omgevingswet (afdeling 15.1 van de Omgevingswet) en de ‘Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten’, die in de Awb zal worden opgenomen. Daarnaast zullen wij ingaan op het overgangsrecht van de nieuwe regeling van nadeelcompensatie uit de Omgevingswet. Tot slot komt de schadebegroting aan de orde.

13 juli 2021

Artikelen

Artikelen

De Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en de Omgevingswet

Onder het huidige recht ontbreekt een algemene wettelijke grondslag op grond waarvan de overheid gehouden is mogelijke schade door rechtmatig overheidshandelen op grond van het égalitébeginsel te vergoeden. Wel bestaan er momenteel verschillende afzonderlijke nadeelcompensatie-regelingen. De regeling voor planschade zoals neergelegd in artikel 6.1. e.v. Wro is er daar één van.

Dit zal gaan veranderen. De basis voor de nadeelcompensatieregeling zal straks namelijk worden gevormd door titel 4.5 van de Awb (Stb. 2013, 50). Deze treedt uiterlijk tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking (naar verwachting per 1 juli 2022). Deze regeling bevat een algemene grondslag voor de vergoeding van schade door rechtmatig overheidsoptreden. Ook de belangrijkste daarmee samenhangende materiële en procedurele aspecten worden hierin geregeld. De regeling over nadeelcompensatie in afdeling 15.1 van de Omgevingswet vormt hierop een aanvulling, in de vorm van een ‘lex specialis’ die voorrang heeft op titel 4.5 van de Awb.

Voor zover deze aanvulling niet nodig is wordt teruggevallen op de Awb. Dat is het geval bij de grondslag voor toekenning van nadeelcompensatie (artikel 4:126 Awb) en de procedurele bepalingen die in de Awb zijn opgenomen (zie de artikelen 4:127 tot en met 4:131 Awb). Op genoemde artikelen zal hierna worden ingegaan. Waar afdeling 15.1 van de Omgevingswet geen aanvullende regels stelt, zijn deze bepalingen onverkort van toepassing op aanvragen om schadevergoeding die worden veroorzaakt door besluiten of maatregelen die in artikel 15.1 Omgevingswet worden genoemd. In artikel 15.1 van de Omgevingswet zijn de schadeoorzaken in het kader van de uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van de Omgevingswet limitatief opgesomd. Voor zover een schadeoorzaak niet is genoemd in artikel 15.1 Omgevingswet, dan bestaat er geen grondslag voor nadeelcompensatie, ook niet door terug te vallen op de regeling uit de Awb (zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 226). Dat geldt overigens alleen voor de uitoefening van taken of bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Afdeling 15.1 van de Omgevingswet heeft dus geen betrekking op schade veroorzaakt door de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak op grond van een wet die niet opgaat in de Omgevingswet. Bijvoorbeeld een besluit op grond van de Wegenverkeerswet 1994 dat leidt tot een (tijdelijke) wegafsluiting. Daarop zal de algemene regeling in titel 4.5 van de Awb van toepassing zijn (zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 226).

De kern van de nieuwe regeling voor nadeelcompensatie wordt gevormd door artikel 4:126, lid 1 Awb. Dit artikellid bevat de materieelrechtelijke grondslag voor nadeelcompensatie. Ook is hierin geregeld welk bestuursorgaan bevoegd is over het verzoek om nadeelcompensatie te beslissen: het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen of het bestuursorgaan door of namens wie de feitelijke handeling is verricht (Kamerstukken II 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 24). Artikel 15.8, lid 1 Omgevingswet, dat hierop een ‘lex specialis vormt’, bepaalt echter dat nadeelcompensatie wordt uitgekeerd door het dagelijks bestuur van het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (en niet door het regelgevend orgaan zelf).

Dit betekent dat bij besluiten van de gemeenteraad, zoals het vaststellen van een omgevingsplan, het college van burgemeester en wethouders op het verzoek om nadeelcompensatie beslist (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 34). Daarnaast zijn in artikel 4:126, lid 2 tot en met 4 Awb nog de beginselen vastgelegd van risicoaanvaarding, het onvoldoende schadebeperkend handelen, het anderszins verzekerd zijn van de schade, voordeelverrekening en de toekenning van een vergoeding in natura.

De indieningsvereisten voor een verzoek om nadeelcompensatie zijn opgenomen in artikel 4:127 Awb. Overigens is op de aanvraag ook het bepaalde in de artikelen 4:1 en 4:2 Awb onverkort van toepassing (Kamerstukken II 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 26).

Verder kan bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat van de aanvrager een recht van ten hoogste € 500 kan worden geheven voor het in behandeling nemen van de aanvraag om nadeelcompensatie (artikel 4:128, lid 1 Awb). Voor decentrale overheden zoals gemeenten betekent dit dat zij de heffing van een recht in hun verordening kunnen regelen. De VNG heeft overigens op 26 mei jl. een Model Verordening nadeelcompensatie uitgebracht, welke gemeenten kunnen gebruiken bij het opstellen van hun eigen verordening. De link naar de model verordening is te vinden op de website: https://vng.nl/brieven/vng-model-verordening-nadeelcompensatie-nieuw

In artikel 4:129 Awb is een regeling opgenomen omtrent de vergoeding van bijkomende schade, proceskosten en de wettelijke rente. De beslistermijn voor het besluit op de aanvraag om nadeelcompensatie bedraagt acht weken na ontvangst van de aanvraag. Indien echter een adviescommissie wordt ingesteld dan bedraagt deze termijn zes maanden in plaats van acht weken (artikel 4:130, lid 1 Awb). Het bestuursorgaan kan de beslissing éénmaal voor maximaal acht weken verdagen, of indien een adviescommissie is ingesteld, voor maximaal zes maanden (artikel 4:130, lid 2 Awb). Indien de schade mede is veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, kan het bestuursorgaan de beslissing aanhouden totdat het besluit onherroepelijk is geworden (artikel 4:130, lid 3 Awb).

Ook bevat titel 4.5 van de Awb de verjaringstermijn voor het indienen van een aanvraag om nadeelcompensatie. Deze bedraagt vijf jaren na aanvang van de dag na die waarop de benadeelde bekend is geworden met zowel de schade als het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de schadeveroorzakende gebeurtenis, en in ieder geval twintig jaren nadat de schade is veroorzaakt (artikel 4:131, lid 1 Awb). Overigens is het bestuursorgaan niet verplicht, maar slechts bevoegd om een aanvraag die na het verstrijken van de verjaringstermijn wordt ingediend, af te wijzen (Kamerstukken II 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 30). Indien de aanvraag betrekking heeft op schade die is veroorzaakt door een appellabel besluit vangt de verjaringstermijn niet aan voordat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden (4:131, lid 2 Awb). Het genoemde tweede lid is nodig omdat in het algemeen pas op het moment waarop het schadeveroorzakende besluit in rechte onaantastbaar is geworden, duidelijk is of er daadwerkelijk schade is geleden en wat de omvang van de schade is (Kamerstukken II, 2010-2011, 32 621, nr. 3, p. 30).

De volgende conclusies kunnen derhalve worden getrokken over de relatie tussen titel 4.5 van de Awb en afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Daar waar afdeling 15.1 van de Omgevingswet dus geen aanvullende regels stelt zijn de bepalingen uit titel 4.5 van de Awb onverkort van toepassing op aanvragen om schadevergoeding die worden veroorzaakt door besluiten of maatregelen die in artikel 15.1 van de Omgevingswet worden genoemd. Daar waar afdeling 15.1 van de Omgevingswet de regeling in de Awb aanvult, gaat afdeling 15.1 van de Omgevingswet voor op de Awb (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 19 en 225).

Overgangsrecht

Hoofdregels overgangsrecht

Door de wijzigingen in het planschaderecht als gevolg van de Omgevingswet, rijst de vraag aan de hand waarvan een verzoek om vergoeding om planschade c.q. nadeelcompensatie na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal moeten worden beoordeeld:

-aan de hand van de huidige planschaderegeling uit de Wet ruimtelijke ordening (het ‘oude’ recht), of

-aan de hand van de regeling voor nadeelcompensatie uit titel 4.5 van de Awb in combinatie met afdeling 15.1 van de Omgevingswet?

Om antwoord te kunnen geven op deze vraag, moet naar het overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet (Stb. 2020, 172) worden gekeken. Hierbij geldt de volgende hoofdregel.

De Wro blijft van toepassing op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als vóór inwerkingtreding van die wet de schade is veroorzaakt door:

-een onherroepelijk besluit omtrent een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (artikel 4.18, lid 1 sub c Iw Ow); of

-het van kracht worden van een bestemmingsplan, beheersverordening, wijzigingsplan of uitwerkingsplan (artikel 4.19, lid 1 Iw Ow);

Wat betreft de peildatum voor het aanvangen van de termijn van vijf jaar, wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Bij het bestemmingsplan is dit het moment waarop het besluit van kracht wordt. Bij de omgevingsvergunning gaat het daarentegen om het onherroepelijk worden van het besluit. Als het oude recht van toepassing is op een verzoek om schadevergoeding, dan blijft dit bovendien van toepassing totdat het besluit op het verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald (artikel 4.18, lid 3 en artikel 4.19, lid 3 Iw Ow).

Uitzondering overgangsrecht

De voorbereidingsprocedure bij bestemmingsplannen en voor omgevingsvergunningen voor afwijking van het bestemmingsplan kunnen langere tijd in beslag nemen. Daarom heeft de wetgever een uitzondering gemaakt op de hiervoor genoemde termijn van vijf jaar ná inwerkingtreding van de Omgevingswet (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 490). Kort gezegd houdt deze uitzondering in dat als een procedure om een schadeveroorzakend besluit te nemen is gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet, en is afgerond ná inwerkingtreding daarvan, de termijn van vijf jaar pas start op het moment dat het schadeveroorzakende besluit is vastgesteld c.q. van kracht is geworden (in plaats van op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet). Hiermee wordt voorkomen dat benadeelden minder dan vijf jaar de tijd krijgen om een verzoek om schadevergoeding in te dienen (Kamerstukken II 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 490). Voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan betekent dit concreet het volgende.

Indien vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet:

-een aanvraag voor het vaststellen van een bestemmingsplan of een aanvraag om omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan is ingediend (artikel 4.18, lid 2 sub a en artikel 4.19, lid 2 sub a Iw Ow);

-een ontwerp van een ambtshalve vast te stellen bestemmingsplan of ambtshalve te verlenen omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd (artikel 4.18, lid 2 sub b en artikel 4.19, lid 2 sub b Iw Ow); of

-voor een ambtshalve te verlenen omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 4:8 Awb of een ambtshalve verleende omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan bekend is gemaakt (artikel 4.18, lid 2 sub c Iw Ow), en het bestemmingsplan van kracht wordt c.q. de omgevingsvergunning onherroepelijk wordt ná de inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft het oude recht van toepassing. Het verzoek om planschadevergoeding moet dan binnen vijf jaar na het van kracht worden van het bestemmingsplan c.q. de vaststelling van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning worden ingediend.

Het voorgaande betekent dat het oude recht nog vele jaren na inwerkingtreding van de Omgevingswet relevant zal blijven voor het afhandelen van planschadeverzoeken.

Schadebegroting

Zoals in het eerste deel van de blogreeks over planschade onder de Omgevingswet reeds is uiteengezet wordt de schade straks niet meer bepaald aan de hand van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, maar richt zich op de feitelijke situatie (zie artikel 15.3 Ow). Het vaststellen van de omvang van de schade sluit hiermee aan op de wijzigingen die daadwerkelijk in de fysieke leefomgeving worden aangebracht en vergroot de inzichtelijkheid voor de burger (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 229).

Dit roept in het kader van de schadebegroting de vraag op of hiermee de WOZ-waarden van het desbetreffende object een grotere rol zullen gaan spelen. Onder het huidige recht zijn de WOZ-waarden op grond van vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ABRvS 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1269) in de meeste gevallen niet van belang omdat bij het vaststellen van de WOZ-waarde niet, zoals bij het maken van een planologische vergelijking, gekeken wordt naar de maximale invulling van het planologische regime, maar vooral de feitelijke situatie bepalend is. Nu onder de Omgevingswet ook uitgegaan zal moeten worden van de feitelijke situatie ligt het voor de hand dat de WOZ-waarden een grotere rol zullen gaan spelen bij de schadebegroting (zie hierover ook: B.S. ten Kate, ‘Planschade onder de Omgevingswet, kanttekeningen bij Afdeling 15.1 Omgevingswet’, TBR 2020/152). Anderzijds volgt uit de juridische literatuur dat de WOZ-waarde plaatsvindt met een ander doel, doorgaans uitgaat van afwijkende peildata, uitgaat uit van verschillende ficties en wordt schaduwschade al in de taxatie betrokken waardoor de taxatie onzuiver wordt (zie J.H.M. Huijts, ‘Nadeelcompensatie en tegemoetkoming in planschade’, IBR, diss., p. 242, 243 en 245). Huijts concludeert dan ook dat het in algemene zin niet goed mogelijk is een of meerdere begrotingsmethodes voor te schrijven.

In het kader van de schadebegroting onder het nieuwe stelsel is ten slotte nog interessant te wijzen op hetgeen de Afdeling Advisering van de Raad van State hieromtrent heeft opgemerkt (Kamerstukken II, 2018-2019, nr. 34 986, nr. 4, p. 77). De Afdeling mist hierbij een nadere toelichting van de wijze waarop bij de berekening van de waarde van de onroerende zaak rekening kan worden gehouden met het effect van waardevermindering door schaduwschade. De praktijk leert dat bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen de indirecte schade in de vorm van waardevermindering geleidelijk ontstaat en toeneemt. Zo kan een eerste schade ontstaan door publicatie van een beleidsdocument, zoals een omgevingsvisie, waarin die ontwikkeling wordt beschreven. De schade zal waarschijnlijk toenemen, wanneer diezelfde ontwikkeling in een omgevingsplan wordt opgenomen. De schade zal waarschijnlijk weer verder toenemen wanneer een vergunning wordt verleend ter uitvoering van dat plan dan wel wanneer de feitelijke uitvoering plaatsvindt. Wanneer de feitelijke situatie direct vóór en direct na de vergunningverlening of de uitvoering worden vergeleken ter bepaling van de schade, zou dat betekenen dat de eerdere waardevermindering (door de omgevingsvisie en het omgevingsplan) buiten beschouwing blijft. Dat lijkt niet redelijk en is waarschijnlijk niet de bedoeling. Voornoemde potentiële waardevermindering acht de Afdeling des te meer van belang gelet op de verhoging van het forfaitaire bedrag voor het normaal maatschappelijk risico.

De regering is ingegaan op de vragen van de Raad van State ten aanzien van de schadebegroting (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 4, p. 79). Naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt opgemerkt dat de schade wordt vergoed op basis van activiteiten die daadwerkelijk worden verricht en niet op basis van plannen. Inherent aan die lijn is dat tussentijdse waardeschommelingen – ten voor- of

nadele van de burger – niet bij de vaststelling van de schade worden betrokken. De regering verwacht dat het effect van het omgevingsplan op tussentijdse waardeschommelingen beperkt zal zijn. Het omgevingsplan is maar één van de factoren die van invloed zijn op de waarde van een onroerende zaak. De waarde van een onroerende zaak wordt ook bepaald door andere factoren, zoals de ligging van de zaak en algemene economische en financiële ontwikkelingen. Bijvoorbeeld als sprake is van een hoogconjunctuur in de economie. In de regel zal de schade zich pas manifesteren als een activiteit op grond van het omgevingsplan daadwerkelijk wordt verricht.

Zie ook

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.