In de praktijk van gebiedsontwikkeling is het gebruikelijk dat tussen de initiatiefnemer (de ontwikkelaar) en de gemeente een anterieure overeenkomst wordt gesloten. Daarin worden afspraken gemaakt over onder meer de benodigde planologische medewerking van de gemeente, het beoogde bouwprogramma en het gemeentelijk kostenverhaal. Omdat het maar zelden voorkomt dat het beoogde bouwprogramma op grond van het geldende bestemmingsplan kan worden gerealiseerd, is het in de meeste gevallen nodig dat de gemeente toezegt om de planologische medewerking te verlenen die nodig is om het project mogelijk te maken (‘de planologische maatregel’). Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een (partiële) herziening van het bestemmingsplan, maar ook om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik, waarbij ofwel de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal moeten worden gevolgd.
De anterieure overeenkomst wordt aangegaan door de gemeente als publiekrechtelijk rechtspersoon, waarbij de gemeente vertegenwoordigd wordt door het college van burgemeester en wethouders (hierna het College van B&W). Dit bestuursorgaan is op grond van de Gemeentewet bevoegd om ‘tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten’[1]. Dat wil echter niet zeggen dat het College van B&W ook kan garanderen dat het beoogde resultaat wordt bereikt. Gaat het namelijk om een (partiële) planherziening of om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik waarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, dan is de gemeenteraad daarbij betrokken. In het eerste geval omdat de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien, exclusief bij de raad ligt. In het tweede geval (de uitgebreide afwijkingsprocedure) omdat de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen weliswaar bij het College van B&W ligt, maar de verlening slechts kan plaatsvinden nadat de gemeenteraad een zogeheten ‘verklaring van geen bedenkingen’ heeft afgegeven.
Of de verlening van planologische medewerking nu wel of niet een exclusieve bevoegdheid is van het College van B&W, die medewerking wordt vrijwel zonder uitzondering toegezegd in de vorm van een inspanningsverplichting. Het komt eigenlijk nooit voor dat een bepaald te behalen resultaat (bijvoorbeeld: een bestemmingsplan dat de bouw van 50 grondgebonden woningen toelaat) wordt gegarandeerd. Dat laatste zou zich, als gezegd, ook niet verdragen met het system van de wet (Wro, maar hetzelfde geldt straks onder de Omgevingswet), omdat daarin aan de gemeenteraad een zelfstandige bevoegdheid op dit vlak is toegekend, waaraan ernstig afbreuk zou worden gedaan als de raad bij zijn besluitvorming gebonden zou zijn aan toezeggingen namens de gemeente gedaan door het College van B&W. De raad moet daarom in volle vrijheid en ongebonden aan wat er in een anterieure overeenkomst daarover is opgenomen, kunnen beslissen of de beoogde ontwikkeling kan worden geacht in het belang te zijn van ’een goede ruimtelijke ordening’ (het huidige criterium). Dit geldt onverkort, als het college eerder een oordeel over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief heeft geventileerd, waar de raad het niet mee eens is. De raad is immers bij de uitoefening van zijn bevoegdheid omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de inzichten van het college gebonden[2].
In dit licht bezien is het dan ook niet verwonderlijk dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste rechter in geschillen op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht) “ een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht of die in strijd is met het recht. De definitieve beslissing over de vaststelling van een plan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, inclusief de mogelijke belangen van derden, namelijk anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien.” [3]
Menig lezer zal zich nu wellicht afvragen: maar heeft zo’n anterieure overeenkomst – met daarin bepaalde toezeggingen over de planologische medewerking’ dan helemaal geen nut, als de raad er toch geheel zelfstandig over mag besluiten? Nee, dat nu ook weer niet. In de eerste plaats is het namelijk tevens vaste rechtspraak van de Afdeling “dat een tussen de initiatiefnemer en de gemeente gesloten overeenkomst wel een omstandigheid is die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het plan moet betrekken”"[4]. Dat ‘betrekken’ betekent concreet tweeërlei. In de eerste plaats moet de raad er in de motivering van zijn besluit blijk van geven, dat hij betekenis heeft toegekend aan het bestaan van de overeenkomst. In de tweede plaats moet de raad inzichtelijk maken, hoe hij de belangen van de initiatiefnemer bij de totstandkoming van het project heeft gewogen. Als er wettelijke of andere belemmeringen zijn om het plan vast te stellen, moet dat ook in de gegeven motivering naar voren komen. Die motivering is dus belangrijk, omdat de bestuursrechter deze kan toetsen op begrijpelijkheid (feitelijke juistheid), volledigheid en zorgvuldigheid.
Deze gedachtegang sluit logisch aan bij het uitgangspunt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan alle ruimtelijk relevante belangen in zijn afweging moet betrekken. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor provinciaal beleid: de raad is daar niet aan gebonden, maar moet het wel betrekken bij de besluitvorming [5].
In een recente uitspraak lijkt de Afdeling nog weer een stapje verder te gaan waar het gaat om de verplichtingen van de raad om zijn (weigerings-)besluit zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren[6]. Het ging in die zaak om een voorgenomen woningbouwontwikkeling, waarvoor het bestemmingsplan zou moeten worden aangepast. De woningbouwlocatie zou deels gelegen zijn op gronden die onderdeel uitmaken van het Natuurnetwerk Nederland. De raad weigerde het bestemmingsplan vast te stellen omdat het in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening, dit vanwege de mogelijke gevolgen voor de aanwezige natuurwaarden. Volgens de raad zou in het bijzonder het functioneren van een faunapassage onvoldoende zijn geborgd. De raad had zich voor dit afwijzend oordeel gebaseerd op datgene wat natuur- en milieuorganisaties daarover in hun zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan naar voren hadden gebracht.
Die opstelling van de raad vond geen genade in de ogen van de Afdeling. Deze wees erop dat aan het ontwerpplan enkele onderzoeken over ecologische- en natuuraspecten ten grondslag lagen. Als er onder invloed van de ingebrachte zienswijzen vragen bij de raad zijn gerezen over de (conclusies van) die onderzoeken, dan ligt het op de weg van de raad om daaromtrent helderheid te verkrijgen. Het argument van de raad dat vaststelling van het bestemmingsplan in strijd zou zijn met eerder raadsmoties, was in de ogen van de Afdeling ook te mager. In het kader van de voorbereiding van het besluit mag dan van de raad worden verwacht dat hij zou onderzoeken of aanpassingen in het plan daarvoor een oplossing zouden kunnen bieden. Dat had in dit geval eens temeer voor de hand gelegen omdat de anterieure overeenkomst de gemeente verplichtte met de initiatiefnemer in overleg te treden als ze van plan was om wijzigingen aan te brengen in het bestemmingsplan of om de gevraagde planologische medewerking te weigeren. De raad had dit allemaal nagelaten, en daarom kwam de Afdeling tot de conclusie dat was gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
Hoewel deze uitspraak van de Afdeling over de belangenafweging door de raad bij de (weigering van) vaststelling van een bestemmingsplan niet helemaal uit de lucht komt vallen [7], is zij de moeite van vermelden waard omdat daaruit naar voren komt dat de raad op dit vlak weliswaar een grote mate van autonomie heeft, maar tegelijkertijd heel zorgvuldig– én actief! - te werk moet gaat als hij twijfels heeft over de aan het ontwerpplan ten grondslag liggende onderzoeken en de daaruit getrokken conclusies. De raad moet zich ervoor hoeden, al te lichtvaardig ambtshalve of naar aanleiding van ingebrachte zienswijzen conclusies te trekken die diametraal tegenover die onderzoeksresultaten staan. In zo’n situatie zal de raad nader onderzoek moeten (laten) verrichten. Als de onderliggende overeenkomst een overlegverplichting bevat voor het geval de raad overweegt de gevraagde planologische medewerking ofwel in aangepaste vorm, hetzij in het geheel niet te verlenen, dan moet de raad dat ook serieus nemen. Ziehier een nadere invulling van het motto dat de raad in zijn besluitvorming over het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan rekening dient te houden met het feit dat gemeente en initiatiefnemer een overeenkomst zijn aangegaan die een tegenovergesteld resultaat tot doel had.
[1] Artikel 160, eerste lid onder 3 Gemeentewet. Met ‘rechtshandelingen’ wordt bedoeld: overeenkomsten.
[2] ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:580 (Lansingerland).
[3] Zie bijv. ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052 (Schouwen-Duiveland)en ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1543 (Berkel en Rodenrijs).
[4] ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052 (Schouwen-Duiveland); ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1313 (Lingewaal).
[5] Zoals recent nog bevestigd in ABRvS 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3327 (Echt-Susteren).
[6] ABRvS 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3393 (De Bilt).
[7] Zie in soortgelijke zin ABRvS 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2175 (Eersel).
