Parkeren als vast onderdeel van ruimtelijke planvorming[1]

Door mr. D.S.P. Roelands-Fransen, mr. L. van der Meulen, ir. A.E.M. van de Reijt en drs. D. van Beusekom[3]

1. Parkeernormen in het bestemmingsplan

1.1 1 juli 2018: einde parkeernormen in de Bouwverordening

Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 [4] in werking getreden. Als gevolg hiervan is artikel 8, vijfde lid van de Woningwet vervallen per genoemde datum. Dat betekent dat stedenbouwkundige voorschriften, zoals parkeernormen, voor nieuwe bestemmingsplannen niet langer in een gemeentelijke bouwverordening mogen worden opgenomen. Vooruitlopend op het vervallen van artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet is per 1 november 2014 artikel 3.1.2, tweede lid, sub a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) in werking getreden. Dat artikel bepaalt dat het ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening mogelijk is een planregel op te nemen in het bestemmingsplan, waarbij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Dit artikel maakt het mogelijk dat een bestemmingsplan niet zelf parkeernormen hoeft te bevatten, maar dat op dit punt wordt verwezen naar gemeentelijk beleid dat parkeernormen bevat.

Het vervallen van artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet leidt ertoe dat voor bestemmingsplannen die na 29 november 2014 zijn vastgesteld, geen rekening meer kan worden gehouden met hetgeen in een gemeentelijke bouwverordening is opgenomen. Dat betekent dat parkeernormen middels het bestemmingsplan zelf moeten worden geborgd.

In de nieuwe regeling is voorzien in een overgangsregeling tot 1 juli 2018. Dat betekent dat gemeenten tot die tijd de ruimte krijgen om een en ander vast te leggen in hun bestemmingsplannen. Let wel, dat geldt voor bestemmingsplannen vastgesteld vóór

29 november 2014, daarvoor blijft de bouwverordening van kracht tot 1 juli 2018.

Bestemmingsplannen van na die datum vallen niet onder de overgangsregeling. Voor die bestemmingsplannen is het, indien geen (verwijzing naar) parkeernormen is opgenomen, niet mogelijk om in het kader van de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning aan de door de raad vastgestelde parkeernormen te toetsen. Dat volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 19 augustus 2015. In die uitspraak had de raad van de gemeente Langedijk geen parkeernormen opgenomen in het bestemmingsplan. Het plan was echter vastgesteld na 29 november 2014 waardoor de parkeernormen uit de bouwverordening geen gelding meer hadden voor ontwikkelingen binnen het plangebied [5].

1.2 Ontbreken parkeernormen in bestemmingsplan vormt een probleem

Voor bestemmingsplannen die zijn vastgesteld na 29 november 2014 is het van belang om in de planvoorschriften goed te borgen hoe in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. Dat kan dus door parkeernormen rechtstreeks in de planvoorschriften op te nemen of door in de planregels te verwijzen naar bijvoorbeeld de Nota parkeernormen. Een en ander laat zich het best verduidelijken aan de hand van een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Op 9 september 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak twee relevante uitspraken gedaan. In de eerste uitspraak had de raad van de gemeente Utrecht in het bestemmingsplan niet vastgelegd hoe het begrip voldoende parkeergelegenheid moet worden uitgelegd. Nagelaten was namelijk vast te leggen dat bij de invulling van dat begrip aan het gemeentelijk beleid de Nota Parkeernormen Fiets en Auto - moet worden getoetst. Ook was nagelaten aan te geven op welke bevoegdheid de uitoefening van deze planregel betrekking had. De Afdeling oordeelde dat met deze formulering van de planregel onvoldoende waarborg werd geboden om als toetsingsnorm bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning te hanteren. De Afdeling biedt in deze uitspraak direct aanknopingspunten hoe dit wel voldoende geborgd kan worden. Het vastleggen dat in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien kan door middel van artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, Bro worden geregeld door in een bestemmingsplan te verwijzen naar beleid dat in de concrete normen voorziet. In een planregel moet dan worden vastgelegd dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een vergunning, de regel geldt dat voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd. Daarnaast moet zijn vastgelegd wat onder voldoende wordt verstaan: dat wordt voldaan aan de normen in de beleidsregels zoals vastgelegd in het parkeerbeleid.[6]

In voornoemde uitspraak gaat de Afdeling ook in op de dynamische verwijzing, een volgend belangrijk punt bij het vastleggen van de regels rondom parkeren in de planregels. Indien ervoor wordt gekozen om voor de invulling van het begrip voldoende parkeergelegenheid te verwijzen naar het parkeerbeleid, kan worden bepaald dat daarbij rekening wordt gehouden met eventuele wijzigingen van dat beleid gedurende de planperiode van een bestemmingsplan. De dynamische verwijzing bestond overigens al onder de Bouwverordening. Het hanteren van een dynamische verwijzing in bestemmingsplannen is echter nieuw want volgt immers uit bovengenoemde wijziging van het Bro per 1 november 2014. Het is winst dat de Afdeling bestuursrechtspraak een dergelijke dynamische verwijzing zo expliciet accepteert. Parkeernormen zijn namelijk periodiek aan wijzigingen onderhevig. Aan de hand van nieuwe ontwikkelingen kan de noodzaak bestaan om ook nieuwe parkeernormen vast te stellen. Zo gold enige jaren geleden één parkeernorm voor alle supermarkten, terwijl nog niet zo lang geleden voor supermarkten zelfs helemaal geen aparte parkeernorm bestond. Nu wordt voor supermarkten gedifferentieerd tussen de verschillende typen supermarkten die bestaan: discount of fullservice, laag of hoog segment. Door een dynamische verwijzing naar het parkeerbeleid op te nemen in de planregels, wordt verzekerd dat een concreet bouwplan altijd aan de meest recente inzichten rondom parkeernormen wordt getoetst. Deze mogelijkheid tot een dynamische verwijzing heeft de Afdeling recent nog eens bevestigd.[7] Ook recentelijk is in de jurisprudentie bevestigd dat een dynamische verwijzing niet rechtsonzeker is. Weliswaar kan het beleid wijzigen maar de Afdeling bestuursrechtspraak acht doorslaggevend dat in een concreet geval niet kan worden afgeweken van dat beleid.[8]

Het hanteren van een (dynamische) verwijzing naar parkeerbeleid heeft nog een ander groot voordeel. Aan de hand van een (dynamische) verwijzing, wordt het parkeerbeleid met de parkeernormen geen onderdeel van het bestemmingsplan. Met het rechtstreeks opnemen van het parkeerbeleid en de parkeernormen in een bestemmingsplan, vormen deze onderdeel van een appellabel besluit. Daarmee komen het parkeerbeleid en de normen dus als zelfstandig planonderdeel in aanmerking voor toetsing door de bestuursrechter. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 december 2015 laat dit zien. [9] Als gevolg van het opnemen van het parkeerbeleid als onderdeel van het bestemmingsplan, worden tegenstanders van een plan in de gelegenheid gesteld om hun beroep ook tegen dat beleid te richten. Het is aan gemeenten om te bepalen of dit wenselijk wordt geacht. Indien dat onwenselijk wordt geacht, dan verdient aanbeveling om middels de (dynamische) verwijzing een knip aan te brengen tussen de planregel enerzijds en het beleid waaraan feitelijk wordt getoetst anderzijds.

1.3 Parapluherziening voor 1 juli 2018

Om op uiterlijk 1 juli 2018 alle bestemmingsplannen op basis van de Reparatiewet BZK te hebben aangepast, is niet nodig om alle bestemmingsplannen integraal opnieuw vast te stellen. Gedacht kan worden aan een parapluherziening of facetplan om uitsluitend het borgen van parkeernormen in de bestaande bestemmingsplannen te regelen. Zo kan een parkeerregeling in één keer aan alle bestemmingsplannen worden toegevoegd. In de praktijk zijn hier ook al voorbeelden van. [10] De volledige implementatie van de Reparatiewet BZK valt vanwege de datum van 1 juli 2018 min of meer samen met de (beoogde) inwerkingtreding van de Omgevingswet. Bestemmingsplannen gelden op grond van het overgangsrecht bij inwerkingtreding van de Omgevingswet als gemeentelijk omgevingsplan. Om onnodige overgangsrechtelijke problemen te voorkomen, strekt tot aanbeveling om alle bestemmingsplannen tijdig dat wil zeggen voor 2018 aan de Reparatiewet BZK te laten voldoen.

Voor bestemmingsplannen vastgesteld na 29 november 2014 die geen parkeerregeling bevatten en toch onherroepelijk zijn geworden, is een snellere oplossing vereist. Voor deze plannen geldt de overgangstermijn tot 1 juli 2018 niet en is artikel 2.5.30 van de Bouwverordening dus niet meer van toepassing. Om problemen te voorkomen bij het beslissen op aanvragen om omgevingsvergunning een toetsingskader voor het bepalen van het benodigde aantal parkeerplaatsen ontbreekt dan immers - strekt in dat geval tot aanbeveling om snel een partiële herziening van het bestemmingsplan voor te bereiden.

1.4 Niet alleen parkeernormen opnemen in de planregels: ook mogelijkheid tot ontheffing

Bij het opnemen van regels rondom parkeren in het bestemmingsplan is van belang om te realiseren dat de Bouwverordening meer behelst dan enkel de regel dat in voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein dient te worden voorzien. Van deze regel kan op basis van de Bouwverordening onder voorwaarden ontheffing worden verleend. Eenzelfde systematiek zal in een bestemmingsplan opgenomen moeten worden. Dit kan door te bepalen dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de algemene regel dat in voldoende parkeerplaatsen op eigen terrein dient te worden voorzien. Bij het vormgeven van deze planregels is van belang om de planregel ondubbelzinnig en niet voor meerdere uitleg vatbaar te formuleren. [11] Daarbij geldt als aandachtspunt dat de regels uit de Bouwverordening als algemeen verbindende voorschriften niet appellabel zijn terwijl de regels uit een bestemmingsplan wel onderhevig zijn aan beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit dient in het achterhoofd gehouden te worden bij het omzetten van de regels uit de Bouwverordening naar regels in een bestemmingsplan.

Een ander aspect dat in de praktijk tot op heden onderbelicht is gebleven betreft het stellen van regels rondom laden en lossen in een bestemmingsplan. Ook laden en lossen maakt onderdeel uit van artikel 2.5.30 van de bouwverordening die per 1 juli 2018 vervalt. Indien aanleiding bestaat om in een plangebied regels te stellen rondom laden en lossen (al dan niet op eigen terrein), dan strekt tot aanbeveling om hierover een planregel in het bestemmingsplan op te nemen.

Lees dit artikel verder in het gratis

online magazine Parkeren

[1] Dit artikel vormt een bewerking van het artikel Parkeren in het omgevingsrecht dat is gepubliceerd in de Gemeentestem 2016/53.

[2] In dit artikel wordt voor deze aspecten een update van de jurisprudentie gegeven. Voor oudere jurisprudentie verwijzen wij naar E.M. van Bommel en F. Güner, Parkeren en het omgevingsrecht, StAB 2011, nr. 1, waarin deze onderwerpen ook worden behandeld.

[3] Daniëlle Roelands-Fransen en Laura van der Meulen zijn beiden advocaat gespecialiseerd in het omgevingsrecht bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn Advocaten en Notarissen. Aukje van de Reijt en Danny van Beusekom zijn beiden adviseur Parkeren & Locatieontwikkeling bij Goudappel Coffeng.

[4] Stb. 2014, 458.

[5] AbRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2634, AB 2015/350, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; TBR 2015/165, m.nt. H.C.W.M. Moesker.

[6] AbRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837, Gst. 2016/7, m.nt. A. Snijders; BR 2015/108, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker.; AB 2015/337, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; TBR 2015/166, m.nt. H.C.W.M. Moesker.

[7] AbRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3820.

[8] AbRvS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2090, Veegbestemmingsplan 2016, Hilversum.

[9] AbRvS 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3820, r.o. 5.2.

[10] Zie bijvoorbeeld: Facetbestemmingsplan Parkeren gemeente Groningen, AbRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607.

[11] Bijvoorbeeld: AbRvS 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9587, r.o 2.7, BR 2011/93, m.nt. M. Fokkema en E.J. van Baardewijk