De Omgevingswet komt eraan en daarmee ook de verplichting om per gemeente een omgevingsvisie op te stellen. In zijn boek Werken met de omgevingsvisie geeft Gerwin Gabry een inzichtrijke en praktische toelichting op het instrument omgevingsvisie. Om een idee te krijgen van hoe hij dit doet, kun je in deze voorpublicatie alvast een stukje meelezen.
De structuurvisie vormde onder de Wro de basis voor het toekomstig beleid. Ter uitwerking van de structuurvisie werden gebiedsvisies, masterplannen, uitwerkingsplannen en bestemmingsplannen opgesteld en werden concrete (plan)ontwikkelingen in gang gezet. De gedachte achter de Wro was dat beleid (in structuurvisies) en uitvoering (in onder meer bestemmingsplannen) gescheiden zijn. Het gevolg hiervan is ook dat er geen gat mag zitten tussen beleid en uitvoering.
Een goede aansluiting van de structuurvisie op de bestemmingsplannen binnen de gemeente was gewenst. Dit bleek in de structuurvisiepraktijk geen gemakkelijke opgave (alleen als er net een hele actualisering van de bestemmingsplannen heeft plaatsgevonden, was dit wellicht minder relevant). De wens een abstracte visie op te stellen leidde er vaak toe dat voor het maken van een bestemmingsplan toch nog een nota van uitgangspunten gemaakt moest worden. Zelfs in een ‘conserverend’ bestemmingsplan zitten in werkelijkheid nog zoveel beleidskeuzes dat als die alle reeds in de (structuur)visie gemaakt moeten zijn, dit een behoorlijk gedetailleerd stuk wordt. Zodoende kon van een spanningsveld tussen concreet en abstract worden gesproken. Dit geldt nu evenzeer, of eigenlijk nog meer, voor de omgevingsvisie.
Dit hangt er natuurlijk van af wat de verwachtingen zijn van de omgevingsvisie. De omgevingsvisie is, net als de structuurvisie was, een document voor de langere termijn en kent dus een zekere mate van globaliteit en abstractie. Zoals beschreven in hoofdstuk 2 bevat een omgevingsvisie:
Een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
De hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied;
De hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.
Hieruit blijkt duidelijk dat het gaat om de ‘hoofdlijnen’ en ‘hoofdzaken’. Dit veronderstelt dat het kort kan. Tegelijkertijd vervangt de omgevingsvisie naast de gemeentelijke structuurvisie ook het waterplan, het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoersplan en het natuurbeleidsplan. Bovendien is, zoals gezegd, de omgevingsvisie de beleidsmatige basis voor het omgevingsplan, net zoals de structuurvisie dat was voor de bestemmingsplannen. Zoals we gezien hebben is de fysieke leefomgeving breder dan het begrip ruimtelijke ordening en omvat het omgevingsplan ook de verordeningen op fysiek gebied. Dat betekent dat er duidelijke beleidsmatige keuzes gemaakt moeten worden over tal van onderwerpen. Dit lijkt te leiden tot meer inhoud en dus ook een grotere omvang dan de structuurvisie. Dit geldt zeker als de keuze wordt gemaakt om de reikwijdte van de omgevingsvisie zo op te rekken dat ook het sociaal domein (deels) wordt meegenomen.
Het vinden van een goed evenwicht tussen volledigheid en bondigheid is helemaal moeilijk in die gevallen waarin de opdracht wordt meegegeven een visie te maken van een beperkt maximaal aantal pagina’s. Vanuit het idee dat het communicerende vaten zijn, wordt dan vaak gesteld dat die inhoud wel kan worden doorgeschoven naar het omgevingsplan en programma’s. Dit verdraagt zich echter slecht met de bedoeling van de wetgever om de visie daadwerkelijk de beleidsmatige basis te laten bieden. Bovendien is er vanuit het oogpunt van integraliteit, realiteitsgehalte en zeggenschapsverdeling (tussen raad en college) veel voor te zeggen om ‘de bobbel in het tapijt’ niet door te schuiven naar later.
Daarbij is het nog niet helemaal duidelijk hoe de verschillende kerninstrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en programma zich in de praktijk tot elkaar zullen verhouden. In de Eindrapportage Pilots Omgevingsvisie (Eerste Tranche) is een van de vier aanbevelingen aan de minister dan ook letterlijk: ‘Meer duidelijkheid is nodig over relatie omgevingsvisie met andere instrumenten’.183 Er zal, meer dan nu nog het geval is, nagedacht moeten worden over de aansluiting van deze instrumenten op elkaar. De ervaringen van die gemeenten die al een omgevingsvisie hebben en aan het omgevingsplan werken, zoals Hillegom, zijn dat het beleid best ver moet zijn uitgedacht en uitgeschreven, wil het voldoende zijn om op basis daarvan regels te kunnen stellen in het plan.
Lessen uit een pilot: in de zomer van 2016 fungeerde Hillegom als ‘Zomerimpuls’ binnen het programma Aan de slag met de Omgevingswet van het ministerie van IenM. De lessen die hier zijn geleerd, zijn vastgelegd in de Factsheet ‘Van omgevingsvisie naar omgevingsplan’. Zoals die titel al aangeeft, ging het hier om de vertaalslag van omgevingsvisie naar omgevingsplan.
Een les is dat het van belang is de kernkwaliteiten op te nemen in een afwegingskader dat verder kan worden vertaald in het omgevingsplan. Eveneens bleek dat het verstandig is om al bij het maken van de omgevingsvisie op het omgevingsplan te anticiperen. Dit kan door de beleidscyclus ‘in het klein’ met het projectteam te doorlopen en dus al gelijk te bezien hoe de visie doorwerkt in regels. Andersom zijn er ook gemeenten die een omgevingsplan opstellen en in het kader daarvan eerst een ‘visie-light’ maken en op die manier de beleidscyclus doorlopen.
Verder lezen? Om erachter te komen hoe je het beste aan de slag kunt met de omgevingsvisie voor jouw gemeente, koop je Werken met de omgevingsvisie van Gerwin Gabry in onze webshop.
