Planwetgevers zijn thans op grond van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) verplicht om standaardregels voor overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verdwijnt deze verplichting. Planwetgevers krijgen hiermee de mogelijkheid om meer differentiatie aan te brengen in het overgangsrecht, zodat maatwerk kan worden geboden. In deze blog bespreek ik de achtergrond van deze ontwikkeling alsmede de consequenties hiervan voor de praktijk.
De wettelijke verplichting om standaardregels voor overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen bestaat nog niet zo lang. Deze verplichting is opgenomen in het (nieuwe) Bro, zoals dat op 1 juli 2008 tegelijk met de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking is getreden. Art. 3.2.1 Bro bevat standaardbepalingen voor bouwovergangsrecht en art. 3.2.2 Bro voor gebruiksovergangsrecht. Deze standaardbepalingen moeten - behoudens expliciet toegelaten afwijkingen - in elk bestemmingsplan worden opgenomen. Verder bevat art. 3.2.3 Bro een bepaling voor persoonsgebonden overgangsrecht, die niet dwingend is voorgeschreven.
Overigens bevatte ook vóór 1 juli 2008 vrijwel elk bestemmingsplan wel (bouw- en gebruiks)overgangsbepalingen. De inhoud van die overgangsbepalingen verschilde vaak per gemeente en zelfs binnen een gemeente konden de overgangsbepalingen van verschillende bestemmingsplannen van elkaar afwijken. Met het opnemen van standaardregels in het Bro beoogde de wetgever destijds meer eenheid te bewerkstelligen.
De standaardregels voor overgangsrecht uit het Bro keren evenwel niet terug in de Omgevingswet of de daarop gebaseerde AMvB’s. Er bestaat dus onder de Omgevingswet geen wettelijke verplichting tot het opnemen van standaardovergangsrecht in een omgevingsplan. Volgens de regering heeft dit in belangrijke mate te maken met het loslaten van het principe van toelatingsplanologie (zie Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018/290, p. 99-100). Dit principe houdt, kort gezegd, in dat een bestemmingsplan uitsluitend verbodsbepalingen kan bevatten en de eigenaar of gebruiker van gronden en opstallen niet kan verplichten tot het uitvoeren van in het plan opgenomen vormen van grondgebruik. Het loslaten van dit principe onder de Omgevingswet betekent dat in een omgevingsplan ook gebodsbepalingen kunnen worden opgenomen. Hierbij past volgens de regering niet dat bestaand gebruik op basis van standaardovergangsrecht nog lange tijd kan worden voortgezet. Ook overigens is de regering van mening dat de verplichting tot het opnemen van standaardovergangsrecht in bestemmingsplannen erop neerkomt dat ondanks een bestemmingswijziging of aangescherpte regels legaal bestaand gebruik altijd mag worden voortgezet. Daardoor worden de mogelijkheden om locatiespecifieke afwegingen te maken en maatwerk te leveren volgens haar beperkt. Daar moet volgens de regering meer ruimte voor komen. Ten slotte acht zij van belang dat een omgevingsplan anders dan het bestemmingsplan sterk vergelijkbaar is met een gewone verordening. Hierdoor is het naar de mening van de regering niet meer vanzelfsprekend dat bestaande situaties onder een regime van standaardovergangsrecht kunnen voortduren. Zeker nu het omgevingsplan ook onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet nodig en wenselijk is om altijd eerbiedigend overgangsrecht op te nemen.
Het ontbreken van een verplichting tot het opnemen van standaardregels voor overgangsrecht in een omgevingsplan leidt ertoe dat de planwetgever per situatie moet afwegen ofeen regeling voor overgangsrecht in het omgevingsplan moet worden getroffen en, zo ja, hoe deze overgangsregeling moet worden geformuleerd. De standaardregels voor overgangsrecht zorgen er nu nog voor dat planwetgevers hierover niet hoeven na te denken. Indien de planwetgever onder het huidige regime beoogt aan een bestaande legale situatie een nieuwe bestemming toe te kennen, moet hij volgens vaste jurisprudentie bezien of het bestemmen overeenkomstig de bestaande legale situatie op basis van nieuwe planologische inzichten niet meer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en of het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet het aannemelijk zijn dat het bestaande gebruik of de bestaande bebouwing op termijn zal verdwijnen (zie bijvoorbeeld ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:817, r.o. 54.5 en ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:172). Indien aan deze vereisten wordt voldaan, mag de planwetgever een nieuwe bestemming aan de locatie toekennen. Daardoor komen het bestaande gebruik of bouwwerk onder de (standaard)overgangsregels van het bestemmingsplan te vallen. Aan de werkingsduur van het overgangsrecht kan nu geen termijn worden verbonden. Zoals hiervoor is vermeld, moet weliswaar voldoende aannemelijk zijn dat de bestaande situatie op termijn zal verdwijnen, maar, indien het bouwwerk of gebruik eenmaal onder het overgangsrecht valt, geldt het overgangsrecht zolang de bestaande situatie wordt voortgezet in beginsel voor een onbeperkte duur.
Onder de Omgevingswet is het de bedoeling dat de planwetgever maatwerk gaat bieden en per geval beziet of hij overgangsrecht in het omgevingsplan moet opnemen en, zo ja, wat de inhoud van dat overgangsrecht moet zijn. Hierbij zal hij steeds een afweging moeten maken, waarbij het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het proportionaliteitsvereiste van art. 1 Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) een rol spelen. In dit verband is van belang dat de mate waarin een regel in een omgevingsplan de betrokken belangen aantast zeer verschillend kan zijn. Het kan gaan om zeer ernstige aantastingen, maar aantastingen kunnen ook minder vergaand zijn. Tegen deze achtergrond moet de planwetgever vervolgens bepalen of een overgangsregeling is vereist, hoe deze regeling wordt vormgegeven, welke overgangstermijn hierin moet worden geboden en of daarnaast of (deels) in plaats van een overgangstermijn wellicht nadeelcompensatie moet worden geboden (zie uitgebreid hierover de in het voorjaar van 2021 te verschijnen bijdrage van D.G.J. Sanderink en J.J. Scheltens-Fokke, ‘Gebodsbepalingen en overgangsrecht in het omgevingsplan. Over rechtszekerheid, evenredigheid en het eigendomsrecht’, in: S. Hillegers e.a. (red.), Vertrouwen in de Omgevingswet, Deventer: Wolters Kluwer 2021). Overigens gaat de regering ervan uit dat voor een belangrijk deel van de regels in het omgevingsplan de standaardregels voor overgangsrecht onverminderd bruikbaar blijven (zie Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018/290, p. 100).
Aandachtspunt bij het variëren met de duur van de overgangstermijn is dat, indien de planwetgever bijvoorbeeld kiest voor een overgangstermijn van vijf jaar, het overgangsrecht na die vijf jaar eindigt. Het gebruik van de betreffende locatie zal dan in overeenstemming moeten zijn met de nieuwe regels van het omgevingsplan. Indien dat niet het geval is, is in beginsel sprake van strijdig gebruik waartegen handhavend kan worden opgetreden. Dit is een aspect waarvan de planwetgever zich in de belangenafweging bewust zal moeten zijn. Zoals hiervoor aan de orde is gekomen, kan deze situatie zich thans niet voordoen, omdat overgangsrecht niet beperkt is in de tijd.
Het ontbreken van een verplichting tot het opnemen van standaardovergangsrecht in een omgevingsplan zal de nodige gevolgen hebben voor de (rechts)praktijk. Aan de ene kant biedt het meer ruimte voor flexibiliteit, maar de keerzijde hiervan is dat de uniformiteit en voorspelbaarheid verdwijnen. Het zal in ieder geval de nodige interessante jurisprudentie opleveren.
Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel.
