‘De energietransitie loopt spaak zonder een samenhangende Nationale Omgevingsvisie’

Interview met de Raad van leefomgeving en infrastructuur. Door: Winnie Moltmaker

Het Kabinetsperspectief is een aanzet om te komen tot een Nationale Omgevingsvisie ofwel NOVI. Dit is het instrument van het kabinet om te sturen op de kwaliteit van de leefomgeving, waarbij de grote vraagstukken waar Nederland voor staat in samenhang worden bezien. Denk daarbij aan themas als de duurzame samenleving, de energietransitie of de toekomst van de luchtvaart in ons land. De Nationale Omgevingsvisie moet dit voorjaar het licht zien. In het advies

Nationale omgevingsvisie: lakmoesproef voor het omgevingsbeleid

uit de adviesraad haar zorgen.

Wat ziet u als het grootste probleem?

Ons advies heeft een belangrijke rode draad, namelijk onze zorgen over een mogelijk gebrek aan samenhang in de Nationale Omgevingsvisie, zegt Jan Jaap de Graeff. Dit geldt zowel voor de manier waarop de voorbereiding van de Nationale Omgevingsvisie procesmatig wordt ingericht, de inhoud van de visie zelf als de manier waarop die visie gaat worden uitgevoerd.

De Omgevingsvisie is een belangrijk sturend instrument. Het kabinet geeft nu bij het voorbereiden van haar eigen visie a priori alles uit handen.

Bovendien is de aanpak niet in de geest van de Omgevingswet, vult Pieter Hooimeijer aan. Daarin is de omgevingsvisie een belangrijk sturend instrument voor de ruimtelijke ordening. Nu zegt het kabinet in het Kabinetsperspectief het is een cyclisch proces, het kan nog alle kanten uit. Daarmee geef je a priori alles uit handen. Dit staat haaks op de echte urgentie die er nu is als het gaat om strategische themas als energietransitie en de landbouw. Ook is zorgelijk dat dit geen gezamenlijk document is van het rijk en de andere overheden. Het kabinet heeft in het regeerakkoord gekozen voor een nieuwe sturingsfilosofie onder het motto

Eén overheid richting de burger.

Het Interbestuurlijk Programma (IBP) maakt hier onderdeel van uit. Dit kun je zien als het poldermodel van de 21

ste

eeuw, waar de afstemming tussen de ministeries en de verschillende overheidslagen wordt geregeld. Wij zijn voorstander van deze sturing: waar in het verleden wellicht te ver is gedecentraliseerd, impliceert het uitgangspunt van één overheid weer een actieve betrokkenheid van het rijk. Je zou verwachten dat de Nationale Omgevingsvisie een mooie eerste invulling zou zijn van deze filosofie. Dit blijkt niet het geval. Bovendien wordt in het perspectiefdocument slechts gesproken over drie dossiers die op dit moment inderdaad urgent zijn: klimaatverandering en energietransitie, verstedelijking en landbouw en landelijk gebied. Een overkoepelende visie ontbreekt echter. Ook missen allerlei andere dossiers die een brede aanpak vereisen, zoals de circulaire economie of Schiphol. Deze dreigen gedurende het proces van visievorming buiten beeld te blijven, met het risico dat allerlei belangrijke aspecten vergeten worden. Worden alle hoofdlijnen, in onderlinge samenhang, wel meegenomen? Dat is onze grootste zorg met betrekking tot de Nationale Omgevingsvisie.

Wat betekent een vrijblijvende Nationale Omgevingsvisie voor de invoering van de Omgevingswet?

Het doel van de Omgevingswet is de versnipperde sectorale visies bij elkaar te brengen, zegt Zwanikken. De rijksoverheid moet dus op dit vlak zelf het goede voorbeeld geven. Het is de eerste keer, maar toch. De eerste eis is dat er een samenhang in de plannen is.

Een veel genoemd voorbeeld is de stedelijke verdichting, zegt Hooimeijer. Die kan omhoog als dat gepaard gaat met allerlei aanvullende maatregelen over zaken met betrekking tot mobiliteit en parkeren. Dat hangt allemaal heel nauw met elkaar samen. Je kunt nu eenmaal niet een miljoen woningen bouwen en verder geen totaalvisie hebben op de bereikbaarheid daarvan. Al deze aspecten zouden in de Nationale Omgevingsvisie bij elkaar moeten komen.

In eerdere stukken van het kabinet werden nog vier prioriteiten benoemd: duurzaam economisch groeipotentieel, klimaatverandering en energietransitie, klimaatbestendige steden en regios met voldoende ruimte om te wonen, werken en bewegen en ontwikkeling landelijk gebied. In de Perspectiefnota worden deze themas slechts gedeeltelijk afgedekt met de drie dossiers waarover wordt gesproken, zegt de Graeff. Dan vraag je je af: waar zijn de andere prioriteiten gebleven? Het gaat er ons om dat voor de belangrijkste centrale themas in onderlinge samenhang perspectieven moeten worden ontwikkeld, knelpunten moeten worden benoemd en keuzes worden gemaakt. Zodat er een richtinggevend kader is voor de omgevingsvisies en plannen in de regio.

Bij de Omgevingswet gaat het vooral om een cultuuromslag, een andere manier van werken. Dat blijkt dus ook voor het rijk zelf een complexe opgave?

De oproep van het kabinet is om werk te maken van een integrale benadering van de leefomgeving en de bijbehorende cultuuromslag die daarvoor noodzakelijk is, zegt Hooimeijer. Dan moet je dat ook zelf natuurlijk buitengewoon serieus nemen. Er zijn maar liefst negen ministeries betrokken bij het beleid voor de fysieke leefomgeving. We zien deze echter nog niet optreden als één overheid. Er is dus meer politieke sturing nodig om verkokering tussen de departementen te voorkomen. Het spreekt voor zich dat je als rijksoverheid zelf het goede voorbeeld moet geven, anders geef je andere overheden een excuus zelf evenmin tot een integrale benadering te komen.

Er zijn maar liefst negen ministeries betrokken bij het beleid voor de fysieke leefomgeving. We zien deze echter nog niet optreden als één overheid.

Hoe groter de omvang van een organisatie, hoe groter het risico op verkokering, zegt de Graeff. Bij een gemeente gaat samenwerken vaak makkelijker, alles komt bij elkaar in een overzichtelijk geografisch gebied. Er is meer sprake van collegiaal bestuur, in plaats van het non-interventie principe:

als jij van mij dossier afblijft, blijf ik af van dat jou

. Ook zitten andere overheden niet altijd te wachten op Haagse sturing. Het probleem zit aan twee kanten: de rijksoverheid die heeft gedecentraliseerd en huiverig is waar het nodig is te sturen waar het nodig is, en andere overheden die voor sturing van het rijk beducht zijn. Het gaat echter bij de Nationale Omgevingsvisie over integraal en samenhangend werken, daarbij kun je niet uitsluitend langs formele verantwoordelijkheidslijnen blijven denken. Die blijven ook, maar daarnaast gaat het over samenwerken. Dat vraagt om een andere cultuur, zowel bij het rijk als bij andere overheden. We spreken regelmatig met ambtenaren van ministeries. De bereidheid om samen te werken is er wel degelijk, maar vraagt een duidelijke politieke aansturing.

Een nationale visie en geen rijksvisie op de toekomst van Nederland, dat is de manier om het te doen, zegt Hooimeijer. Anders gaat het voortdurend om rijks-, provinciale- en gemeentelijke belangen, waar je in een strijd met elkaar niet de meest optimale beslissingen neemt. Daar wordt niemand beter van. Dus de intentie van het kabinet is prima. Er is echter een aantal aanvullende instrumenten nodig om dit samen optrekken werkbaar te maken.

In uw advies pleit u voor een gebiedsgerichte benadering op het niveau van de regio. Impliceert dat een extra bestuurslaag?

Nee, zeker niet, zegt de Graeff. We respecteren het huidige bestuursmodel, waarbij we op zoek zijn naar pragmatische samenwerkingsmodellen. Het idee achter de Omgevingswet is dat veel vraagstukken landen bij de gemeente, zegt Hooimeijer. We zien echter dat veel fundamentele vraagstukken zich juist voordoen op het niveau dat de gemeenten overstijgt, de regios. Denk bijvoorbeeld aan de

Daily Urban Systems

, de gebieden waarbinnen wonen en werken op elkaar worden afgestemd. Daarom pleiten we ervoor dat het rijk in de regio aan tafel zit, dat is het niveau waarop de deals gesloten moeten worden. Rijksvertegenwoordigers moeten daar ook een mandaat krijgen, kunnen meedenken over de regelgeving, en budget kunnen inbrengen, dat maakt het overleg makkelijker. Wij adviseren daarom een indeling van Nederland in ca 30 regios, waar overleg tussen de betrokken overheden over de uitvoering van de Nationale Omgevingsvisie kan gaan plaats vinden.

Veel opgaves manifesteren zich op regionaal niveau. Daar moet je het overleg organiseren, daar moeten de deals gesloten worden.

Het Vinex-beleid was op een vergelijkbare manier georganiseerd: het rijk, de provincie en de gemeenten stopten wat geld in een potje en bepaalden in gezamenlijkheid de spelregels. Op dit moment stemmen ook de metropoolregios samen zaken af op het gebied van openbaar vervoer.

Het is allemaal niet onmogelijk, zegt Hooimeijer. Het juridisch instrumentarium is er gewoon, en een budget moet ook te organiseren zijn, grotendeels uit de bestaande middelen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan herprioritering van bestaande geldstromen op basis van regionale ruimtelijke ontwikkelingsprogrammas.

Toch lijkt het aanbrengen van samenhang ingewikkeld.

Alles wat in het regeerakkoord is afgesproken moet gewoon gebeuren, zo simpel is het. Als de politiek het toestaat dat de dossiers los van elkaar behandeld worden en niet in samenhang, dan loopt het vast, zegt Hooimeijer. Die urgentie moet in de politiek gevoeld worden.

Je zult als rijk met integrale oplossingen moeten komen, daarvoor moet je de Haagse departementale cultuur openbreken. Anders krijg je een optelsom van provinciale en gemeentelijke omgevingsplannen en sta je als centrale overheid buiten spel.

Je doet ertoe of je doet er niet toe

.

Stel dat het niet lukt om tot een robuuste Nationale Omgevingsvisie te komen. Wat is dan de belangrijkste consequentie?

Hooijmeijer: Als ik moet kiezen, zeg ik het mislukken van de energietransitie. Die loopt dan spaak. En de circulaire economie en de problematiek rond water dan? Die komen ook in gevaar, zegt de Graeff. De conclusie is dus dat de grote transitieopgaven waarvoor wij staan uiteindelijk vastlopen zonder een samenhangende Nationale Omgevingsvisie. Daarom onze oproep aan de politiek: maak werk van die samenhang!

Lees ook het bericht van de Rli en het hele advies