Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

De duistere kant van het DSO: Waarom Hanke Bruins Slot de Omgevingswet opnieuw zal uitstellen

Eind 2019 was bij insiders op het ministerie van Binnenlandse Zaken al bekend dat invoering van de Omgevingswet eerder dan 2023 niet goed mogelijk was. Er was een helder rapport over. De chaos rondom de bouw van essentiële onderdelen van het DSO was daarvoor te groot, zo stond er in de conclusies. Maar wat werd er mee gedaan? Vragen waarop de minister wel een antwoord zal willen.

6 januari 2022

Opinie

Opinie

Wat is er nou Nederlandser dan met zoveel mogelijk partijen een besluit nemen zodat je weet dat het ook gedragen wordt. Daar hebben we in dit geval een aantal koepels voor zoals de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen. Je sluit als Rijksoverheid een bestuursakkoord (2015) en je bent ook samen verantwoordelijk voor de programmaorganisaties Aan de Slag met de Omgevingswet (Ads) en DSO die ervoor moeten zorgen dat het naar behoren wordt ingevoerd; met werkende instrumenten.

Maar niets in dit dossier is wat het lijkt. Want hoe zit het met de regie en hebben de koepels hun zaakjes wel op orde? Wat nu als we, dankzij deskundigenbijeenkomsten georganiseerd door de Eerste Kamer, weten dat noodzakelijke informatie over de werkelijke stand van zaken op de gemeentelijke werkvloer steeds minder doordringt tot de VNG top? Wat betekent het als op honderden gemeentehuizen die per 1 juli klaar zouden moeten zijn voor de Omgevingswet het werk over de schoenen loopt, omdat ze juist nu worden overstelpt met aanvragen die vooral tot doel hebben de nieuwe wet voor te blijven, zodat men nog gebruik kan maken van het huidige systeem? De VNG is inmiddels aan zijn derde programmamanager Omgevingswet toe. Wat zegt het eigenlijk dat de organisatie die moet helpen bij de invoering van het DSO (Ads) nu vooral druk is met het uitleggen aan bezorgde gemeenteambtenaren en Omgevingsdiensten hoe ze straks na invoering van het DSO om de nog haperende onderdelen heen kunnen werken? En hoe zeker weet een verantwoordelijke minister eigenlijk of wat er aan het parlement wordt gerapporteerd wel klopt als de programmaorganisaties daarvoor de voornaamste bron van informatie vormen? Hoe voorkom je het maken van verkeerde inschattingen, zoals een aantal voorgangers al is overkomen? En wellicht is het ook verstandig om je iets meer aan te trekken van voorname stakeholders bij dit project: de softwareleveranciers en de stedenbouwkundige bureaus.

Bedot

Op 29 november 2019 schrijft waarnemend minister van BZK Stientje van Veldhoven - Kasja Ollongren was ziek - dat “de inschatting van de bestuurlijke partners en mijzelf is dat het wenselijk en mogelijk is de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking te laten treden (…) Met het basisniveau, medio 2020, staat er een volledig werkend stelsel conform het hiervoor geformuleerde Programma van Eisen”. De minister werd op dat moment bedot en niet zo’n beetje ook. Want die inschatting was niet gebaseerd op wat ze wél had moeten weten: de programma organisatie DSO was op datzelfde moment een chaos en het uitvoeringprogramma Aan de slag met de Omgevingswet (Ads) was meer bezig met een ‘cover-up’ dan met de implementatie van de Omgevingswet. En we weten inmiddels ook dat het basisniveau DSO er ook vandaag nog steeds niet is. Wat gaat er toch steeds mis?

2023

Sinds november 2018 woedde er achter de DSO schermen al een hevige ruzie over de bouw van de uitwisselingsstandaard STOP/TPOD en een ander onderdeel van het toekomstige digitale stelsel de LVBB. Die is toevertrouwd aan verschillende overheidsorganisaties samen; Rijkswaterstaat, het Kadaster, Geonovum en KOOP, onder regie van de directie DSO, maar van samenwerking was geen sprake. De verschillende partijen accepteerden elkaars gezag niet, werkten volledig langs elkaar heen, voorzagen elkaars producten van een veto en personen konden niet meer met elkaar door een deur. Of de plaatsvervangend Directeur Generaal Omgevingswet van het ministerie van Binnenlandse Zaken dat ook aan zijn minister meldde is niet duidelijk, maar hij gaf wel het bureau VMG in november 2019 de opdracht tot een onderzoek. De conclusies van dat onderzoek zijn nooit openbaar gemaakt, maar ze liegen er niet om. De politiek belangrijkste bevinding van het rapport was eind december 2019: “op de huidige werkwijze wordt inwerkingtreding per 1 januari 2021 niet gehaald”. Onderzoeker Noordhoek rapporteert: “dat het totaal van de doorlooptijden van de van elkaar afhankelijke en volgtijdige activiteiten, het kritieke pad, uitkomt op 2023”. Op het Ministerie van Binnenlandse Zaken wisten ze dus al eind 2019 dat er jaren van vertraging in het verschiet lagen. Iets anders dus dan de op 29 november 2019 door de minister aan het parlement gegeven ‘inschatting’ van 1 januari 2021. Over Noordhoek’s bevinding dat het 2023 zou worden is nooit iets gemeld. “Zo krijgen we straks weer een ‘Eliasje’,” zegt een zeer goed ingevoerde softwaredeskundige die ook actief was bij de rijksoverheid. Hij noemt de opzet van het DSO “een draak van een project”.

Disproportionele complexiteit

Noordhoek’s rapport, ‘Quick scan Koop’, bevat alarmerende conclusies waarvan de gevolgen ook vandaag nog doorwerken. Hij schrijft: “de complexiteit en afhankelijkheid is enorm, het ontbreekt aan een gedeeld totaaloverzicht. Het eigenaarschap van de problematiek in de keten is versnipperd, daardoor ontbreekt een gezamenlijke aanpak. Door de complexiteit op het zogenaamde bronhouderskoppelvlak (STOP/TPOD) is het voor weinig mensen mogelijk om een gedetailleerd totaaloverzicht te hebben. Indien er meer helderheid in de beginfase zou zijn geweest over wetgeving en functionele behoefte was het ontwikkelproces van de daarvoor benodigde standaarden en software eenvoudiger en goedkoper geweest”. Het valt Hoekstra op dat op last van de informatiearchitecten van Rijkswaterstaat is gekozen voor het bouwen van compleet nieuwe uitwisselingsstandaarden die voor alle officiële overheidspublicaties zouden moeten worden gebruikt en niet alleen voor de Omgevingswet. Noordhoek: “De expliciete beslissing om van STOP en LVBB generieke in plaats van specifiek voor deze wet bedoelde standaards te maken is nergens terug te vinden. Maar de facto is dit mogelijk een eigen leven gaan leiden”. Over de complexiteit van de standaarden merkt Noordhoek op: ”Het geautomatiseerd tekstueel uitgeven van officiële publicaties is een totaal ander proces dan het op grafische wijze weergeven van geografische informatie. Door ook nog eens uit te gaan van het ontwerpen van een ‘toekomst vaste’ standaard die je ook voor het uitwisselen van documenten in andere domeinen, zoals de zorg of het sociale domein kunt gebruiken, backwards compatible en interne consistentie is de complexiteit versterkt. Daarmee legt de STOP/TPOD standaard een disproportioneel beslag op de complexiteit in de keten”.

Issue

Voor ruimtelijke besluiten met geometrische informatie kent de huidige Wet ruimtelijke ordening een specifiek publicatieregime. De daarbij behorende uitwisselingsstandaard IMRO was het resultaat van jarenlange testen met een grote inbreng van deskundigen vanuit de plansoftware-praktijk. IMRO werd pas na uitvoerige testsessies in gebruik genomen. Dat veranderde bij de start van de bouw van de DSO-standaarden. Rijkswaterstaat, die het ontwerp voor het nieuwe DSO-stelsel maakte, vond het onwenselijk de IMRO-standaard als uitgangspunt te nemen vanwege de eigen inzet op een generieke standaard. De inbreng van deskundigen vanuit de diverse softwarebedrijven werd geminimaliseerd, en kritiek vanuit die hoek op de STOP/TPOD-ontwikkeling werd gemarginaliseerd en met alle mogelijke middelen bestreden door de directie DSO, tot en met pogingen tot interventie in de bedrijfsvoering van een plansoftwareleverancier en de dreiging met uitsluiting. Wie aanmerkingen had werd niet gezien als een waardevolle partner, maar werd een ‘issue’ met een eigen dossier bij Rijkswaterstaat. De ironie wil dat in de pogingen om te redden wat er nog te redden valt op dit moment het aangepast gebruik van IMRO door de DSO-organisatie wordt aanbevolen in de hoop daarmee, althans voorlopig, de ergste schade van het gebruik van de eigen DSO-standaarden in de belangrijke planketen te voorkomen.

Disclaimer

Het DSO is niet één groot ICT-systeem, maar het is bedoeld als ‘een geordend en verbonden geheel van afspraken en ICT-voorzieningen’. Kun je zo’n stelsel gedwongen opleggen als uitvoeringsinstrument als je niet volledig kunt instaan voor de correcte werking ervan? In haar laatste brief over de voortgang van het DSO lijkt de minister van BZK zelf ook twijfels te hebben. Ze schrijft op 14 december 2021 onder meer dat “het werk nog niet volledig gedaan is, dat de voorbereidingen op de goede weg zijn, dat er nog een hoop moet gebeuren, dat niet alles 100% af hoeft te zijn en dat na de invoering vast zal blijken dat nog niet alles perfect zal werken”. Om vervolgens wél af te sluiten met “dat een verantwoorde invoering van het DSO bij inwerkingtreding van de wet op 1 juli 2022 wordt gezien als technisch haalbaar”. Dat laatste krijgt ze steevast ingefluisterd door Ads dat steeds de DSO-problemen bagatelliseert, maar wel haar voornaamste adviseur is. Softwareleveranciers reageren er met verbazing op. “Iedereen mikt erop om net voor 1 juli klaar te zijn, maar als je van elkaar afhankelijk bent kan dat niet”. Ze wijzen erop dat functies van het DSO die pas op 1 april worden opgeleverd niet meer voor 1 juli behoorlijk kunnen worden getest op fouten. De DSO-voorziening die de provincies nodig hebben om in te kunnen grijpen bij planologische fouten van gemeenten, is nog nooit getest; het onderdeel moet zelfs nog worden gebouwd! Onbegrip is er ook voor de redenering van de minister dat het stelsel ook wel van start kan als het nog haperingen vertoont. “Als een systeem maar voor 70 procent werkt kun je die gok nog nemen, maar als er twee systemen in dit stelsel maar voor 70 procent werken zit je al op nog maar de helft. Het gaat in dit stelsel om tientallen systemen die met elkaar moeten samenwerken”.

Onbehoorlijk bestuur

Het bijzondere is dat het hier gaat om de overheid die een (samenhangend) systeem verplicht voorschrijft en zelf de daarbij behorende uitwisselingsstandaarden en de centrale database bouwt. Het zijn juist die onderdelen waarop de vraagtekens van de minister zelf betrekking hebben, maar dat vormt kennelijk geen belemmering voor de aanname dat het desondanks toch als ‘technisch haalbaar” wordt gezien. Op wiens gezag heeft de minister dat gemeld? Wat zou er gebeuren als een softwareleverancier zijn product met een dergelijke disclaimer in de markt zou zetten? Mag wat de minister doet eigenlijk wel? Deskundigen op het gebied van geschillen rondom de kwaliteit van ICT-projecten zeggen dat het niet meteen een onrechtmatige daad is als overheid ICT-systemen die niet af zijn voorschrijft, maar ze vinden het wel rieken naar onbehoorlijk bestuur. De particuliere softwareleveranciers treft hier geen blaam, want zij zijn volledig aangewezen op wat ze van overheidswege krijgen voorgeschoteld aan koppelingen, aanvullingen, uitbreidingen en een steeds haperende centrale database, waarmee hun klanten vervolgens niet goed kunnen ‘oefenen’. Hier hebben we dus een potentieel falend ICT-project met de overheid zelf in de ‘driving seat’. Die stond nog niet in het rijtje.

Het zou merkwaardig zijn als de nieuwe minister geen time-out voor de Omgevingswet zou nemen. Ze erft een hoofdpijndossier en het DSO als een steen in de schoen. Dit gaat haar nog jarenlang problemen bezorgen.

Update redactie Omgevingsweb

Wij wezen het ministerie van BZK op het in 2019 opgestelde rapport ‘Quick Scan Koop’ en vroegen of dit inderdaad nooit openbaar is gemaakt en of het ministerie hier een reactie op kon geven. De persvoorlichter van minister Ollongren, Van Pinxteren, bevestigt dat het rapport op 8 juni 2020 met beide Kamers is gedeeld, maar inderdaad nooit openbaar is gemaakt. Wel geeft van Pinxteren aan dat de conclusies uit het rapport zijn gedeeld middels de beantwoording van Kamervragen. De beantwoording van de Kamervragen vindt u hieronder. Waarom het ministerie ervoor gekozen heeft om het rapport ook anno 2022 niet openbaar te maken, kan niet met zekerheid gezegd worden. Wordt ongetwijfeld vervolgd!

Beantwoording Kamervragen over een publicatie in NRC over de Omgevingswet

Hierbij bied ik u de antwoorden aan op de schriftelijke vragen van het lid Nicolaï over het NRC-artikel ‘Ministerie hield zorgen over Omgevingswet achter’. Deze vragen werden ingezonden op 2 april 2020, met kenmerk 166279U/JAB.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

drs. K.H. Ollongren

166279U/JAB

Vragen van het lid Nicolaï (PvdD) medegedeeld aan de Minister voor Milieu en Wonen inzake een recente publicatie in NRC over de Omgevingswet. Ingezonden op 2 april 2020.

Vraag 1

Heeft de Minister kennisgenomen van het artikel “Ministerie hield zorgen over Omgevingswet achter” (NRC 1 april 2020 website, 2 april 2020 krant)?

Antwoord

Ja, ik heb kennisgenomen van dat artikel.

Vraag 2

Is de minister bereid om aan de Eerste Kamer de documenten te verschaffen waaruit de journalisten citeren?

Vraag 3

In december 2019 beschikte de ambtelijke top over een document aangeduid als ‘Quick Scan’ dat betrekking had op een inventarisatie van problemen betreffende de invoering van de Omgevingswet. Is de minister bereid dat document aan de Eerste Kamer te verschaffen?

Antwoord vraag 2 en 3

De journalisten baseren hun artikel op de intern uitgevoerde zogenoemde Quick scan. Er zijn mij geen andere documenten bekend die de journalisten geraadpleegd zouden hebben.

Ik ben niet bereid de Quick scan met uw Kamer te delen. Ik sluit aan bij de kabinetsbrede lijn rondom het openbaar maken van documenten naar aanleiding van de moties Omtzigt (1). Het kabinet heeft de aangenomen moties - Omtzigt met betrekking tot artikel 68 Grondwet nog in beraad, in afwachting van het advies van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid. Na publicatie van dit advies zendt het kabinet uw Kamer een nadere kabinetsreactie.

Het gaat hier om een Quick scan waarin de werkzaamheden van en samenwerking tussen verschillende onderdelen van mijn ministerie bij het ontwikkelen van de technische standaard voor het publiceren van omgevingswetdocumenten (STOP-TPOD standaard) worden geanalyseerd. De STOP-TPOD standaard is een belangrijke bouwsteen voor het digitale stelsel. Deze Quick Scan is in opdracht van mijn ministerie uitgevoerd, omdat er eerder vertragingen in de oplevering van deze standaard waren geconstateerd, waarover ik beide Kamers ook heb geïnformeerd. De Quick scan had tot doel om alle aspecten – inhoud en proces - van het werken aan de STOP-TPOD standaard onder de loep te nemen. Dit om te voorkomen dat er verdere vertraging bij de oplevering van de standaard zou ontstaan door een herhaling van eerdere problemen. De Quick scan is vervolgens gebruikt om binnen de interne werkprocessen tot noodzakelijke verbetering te komen.

Ik heb u de afgelopen periode regelmatig op de hoogte gehouden van de voortgang van het DSO en meer specifiek de ontwikkeling van de STOP-TPOD standaard, waar deze scan over gaat. In de voortgangsbrieven die voor de zomer van 2019 en eind 2019 zijn verstuurd, heb ik vermeld dat de ontwikkeling van die standaard vertraging opliep.

Daarbij heb ik aangegeven dat de vertraagde oplevering van de STOP-TPOD standaard impact heeft gehad op de voortgang van andere onderdelen van het DSO en op de tijd die beschikbaar is voor de implementatie in de uitvoeringspraktijk. De gezamenlijke conclusie van de bestuurlijke partners en mijzelf was op dat moment, dat de planning van inwerkingtreding per 1 januari 2021 nog steeds haalbaar was, maar dat de rek er in belangrijke mate uit is. Ik heb aangegeven stevig vinger aan de pols te zullen houden.

Ik ben wel graag bereid u te beschrijven welke conclusies en aanbevelingen de scan bevat en hoe ik daarmee ben omgegaan. Het ging dus om de analyse op het ontwikkelen van de publicatie standaard STOP en de Landelijke voorziening voor bekend maken en beschikbaar stellen van documenten (LVBB). Deze twee voorzieningen worden gebruikt door het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) en zijn van belang voor de werking van dat stelsel.

In de Quick scan werd geconcludeerd dat:

  • Als de bestaande planningen van het programma, de ontwikkelpartners en de bevoegde gezagen en de leveranciers naast elkaar werden gelegd, inwerkingtreding per 1 januari 2021 niet haalbaar zou zijn. De auteur van de Quick scan kwam tot een inschatting dat bij continuering van de werkwijze van dat moment op het aspect STOP en LVBB de inwerkingtreding van de Omgevingswet pas op 2023 mogelijk zou zijn.

  • Het ontbrak aan een gedeeld totaal overzicht.

  • Het eigenaarschap van de problematiek in de keten was versnipperd en de complexiteit was groot.

  • Het parallel ontwikkelen van de software en standaarden met de wetgeving had ertoe geleid dat substantiële wijzigingen in de standaard en software nodig zijn geweest.

  • Er was spanning tussen de verschillende onderdelen van BZK die aan deze producten werken.

  • De verschillende rollen en verantwoordelijkheden van het onderdeel van BZK dat werkt aan de LVBB en STOP-TPOD standaard waren onvoldoende helder belegd.

  • Het beheer van de LVBB en STOP-TPOD standaard was nog niet belegd.

In de Quick scan werden de volgende aanbevelingen gedaan:

  • Onderzoek het (tijdelijk) continueren in de Omgevingswet van de bestaande uitzondering op de Bekendmakingswet.

  • Onderzoek mogelijke complexiteitsreducties van de STOP-TPOD standaard en de LVBB.

  • Werk vanuit hetzelfde gedachtenkader en verbeter de onderlinge verhoudingen.

  • Kom tot een samenhangende roadmap met de belangrijkste stakeholders.

De aanbevolen inhoudelijke vereenvoudiging is bereikt door complexiteit van ontwerpeisen op het gebied van mutaties, geografische informatieobjecten, synchroniciteit en validaties te beperken tot datgene wat strikt noodzakelijk is om de Omgevingswet inwerking te kunnen laten treden en de realisatie ervan te faseren. Het door de auteur aanbevolen in stand houden van de uitzonderingspositie in de Bekendmakingswet is onderzocht en niet overgenomen. Deze aanbeveling zou in dit stadium de haalbaarheid van de planning eerder bemoeilijken dan versnellen en daarnaast een aantal voordelen van het DSO ten opzichte van het huidige situatie te niet doen.

De aanbevelingen uit de Quick scan om de samenwerking en werkprocessen te verbeteren zijn ook ter harte genomen. Medio januari 2020 zijn er betere afspraken gemaakt over de samenwerking tussen de verschillende onderdelen binnen mijn ministerie en relevante externe partners. Deze samenwerkingsafspraken hebben geleid tot een gedeeld eindbeeld van het bij inwerkintreding op te leveren resultaat in de planketen, een aangescherpte verdeling van de verantwoordelijkheden en procesafspraken om tot effectievere ketensamenwerking te komen. Dit heeft ook zijn weerslag gekregen in een gezamenlijke en samenhangende roadmap. Ook zijn inmiddels de noodzakelijke stappen gezet om het beheer van het LVBB en de STOP-TPOD standaard binnen mijn ministerie structureel te beleggen.

De verbeterde samenwerking heeft er onder meer in geresulteerd dat de STOP- TPOD standaard 1.0 op 3 april 2020 is opgeleverd en gepubliceerd. Het is nu van belang dat de leveranciers en de bevoegde gezagen op basis van deze standaard aan de gang kunnen met ontwikkeling van de lokale software van de planketen. De stappen die sinds januari zijn gezet om de planketen te stabiliseren, zijn betrokken bij de Gateway review, waarvan de resultaten op 1 april jongstleden met uw Kamer zijn gedeeld.

Voortgang evaluatie en beoordeling DSO

Gedurende de implementatiefase van de Omgevingswet informeer ik u over en deel ik externe onderzoeken naar de voortgang van de implementatie van het DSO. Een Quick scan voor een intern organisatievraagstuk behoort daar niet toe. Zo heb ik de afgelopen periode een drietal onderzoeken aan de kamer gestuurd over de voortgang van de landelijke voorziening van het DSO (DSO-LV).

De eerste fase van de toetsing van het DSO-LV bestond uit het opleveren van het statusrapport met betrekking tot de gereedheid voor aansluiten, vullen en oefenen van het DSO-LV. Het statusrapport vormde een eerste stap in beantwoording van de vraag of het DSO-LV per eind 2019 voldoende stabiel is om in 2020 te kunnen aansluiten en oefenen. Het statusrapport is op 16 december 2019 aan uw kamer aangeboden.

Als tweede fase van dit traject heeft de onafhankelijke Audit Dienst Rijk (ADR) op basis van het statusrapport een rapport van bevindingen opgesteld waarvoor de ADR heeft gekeken naar de onderliggende bewijsvoering bij het statusrapport. Dit ADR-rapport heeft uw kamer op 12 december 2019 ontvangen.

De derde stap in de evaluatie en beoordeling van het DSO bestaat uit een Gateway review waarin nader is ingegaan op de implementatie van het DSO: de fase van aansluiten, oefenen en vullen van het DSO-LV. De Gateway review heeft plaatsgevonden in februari 2020. De Gateway review en de beleidsreactie daarop zijn op 1 april 2020 met uw Kamer gedeeld.

De Omgevingswet en de invoering daarvan is een grote wetgevingsoperatie, met een omvangrijk implementatie programma. Daaraan is eigen dat er gedurende de rit complexe vraagstukken opgelost moeten worden, en er soms meevallers, en soms tegenvallers in de planning optreden. Ik informeer u op zeer regelmatige basis hierover met halfjaarlijkse voortgangsbrieven en aanvullende externe onderzoeken en reviews.

Zoals aangekondigd in mijn brief van 1 april 2020 zal ik u ook de komende maanden op de hoogte blijven houden van de ontwikkeling van het DSO.

Voetnoot

  1. Moties van lid Omzigt cs inzake Reikwijdte grondwet en informatieverstrekking, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2019-2020, 28362, nr. 25, nr 26 en nr. 27.

Bijlage

Getekende brief met beantwoording Kamervragen over een publicatie in NRC over de Omgevingswet

Zie ook

Overgrote deel van de uitvoeringspraktijk is niet klaar voor inwerkingtreding van de Omgevingswet

Van de Plassche (Berkeley Bridge) verwacht flinke problemen met het DSO bij inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 juli 2022

Artikel delen

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.