Op 22 juni heeft de Minister de consultatieversie van de tekst van de ‘Wet collectieve warmtevoorziening’ en bijbehorende toelichting (‘MvT’) gepubliceerd. Aangezien deze wet in de volksmond ook wel de ‘Warmtewet 2’ wordt genoemd, hanteren wij die term hier ook.
Duidelijk is dat er veel gaat veranderen voor alle betrokken partijen: voor verbruikers, warmtebedrijven, de Autoriteit Consument en Markt (‘ACM’), en ook – of eigenlijk: vooral – gemeenten. In een blogreeks, waarvan dit blog als inleiding en ‘paraplu’ dient, bespreken wij de hoofdlijnen van de Warmtewet 2 en de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de huidige regelgeving. In elk van de blogs in deze serie wordt nader op een specifiek (deel)onderwerp ingegaan.
De huidige Warmtewet, die bij inwerkingtreding van de Warmtewet 2 zou komen te vervallen, stamt uit 2014 en is primair een consumentenbeschermingswet. Afnemers van warmte zijn namelijk zogenoemde ‘gebonden’ afnemers (in de terminologie van de Warmtewet 2: verbruikers). Anders dan bij gas en elektriciteit, kunnen zij niet tussen verschillende leveranciers kiezen; zij zijn ‘veroordeeld’ tot de leverancier op wiens warmtenet zij fysiek zijn aangesloten. Hoofddoel van de huidige Warmtewet is bescherming van die gebonden verbruikers tegen al te hoge tarieven en gebrekkige leveringszekerheid.
Onder andere dit beperkte doel leidt in praktijk tot knelpunten. Zo geven gemeenten aan dat zij onvoldoende instrumenten hebben om te kunnen sturen op de ontwikkeling en exploitatie van warmtenetten, waarbij de gemeentelijke bevoegdheden bovendien erg versnipperd zijn (zie dit artikel). Ook de huidige tariefregeling (zie dit artikel) stuit op bezwaren. Voor de maximumtarieven van warmte wordt nu namelijk aangesloten bij de kosten die een afnemer zou maken bij verwarming met gas (‘gasprijsreferentie’) en niet bij de daadwerkelijke kosten van warmtelevering. En dat terwijl die kosten per warmtenet aanzienlijk kunnen verschillen. Daarnaast worden warmtenetten vaak geassocieerd met verduurzaming, maar bevat de huidige Warmtewet weinig middelen om daadwerkelijk op duurzaamheid te ‘sturen’. Ten slotte bestaan er knelpunten op het gebied van marktordening. Warmtenetten zijn erg duur om aan te leggen en vaak is het financieel onhaalbaar om op een locatie meerdere warmtenetten aanwezig te hebben. Dat betekent dat de exploitant van een warmtenet doorgaans een natuurlijke monopoliepositie heeft.
Het doel van de Warmtewet 2 is om deze (en meer) knelpunten weg te nemen. De Warmtewet 2 brengt dan ook aanzienlijke wijzigingen ten opzichte van de huidige Warmtewet.
First things first: voordat we echt naar de inhoud gaan, is het goed een aantal begrippen en basisregels uit de Warmtewet 2 toe te lichten.
Centraal in de Warmtewet 2 staat de term ‘collectief warmtesysteem’. Dit is het systeem dat een warmtebron ontsluit door middel van een warmtenet. Het warmtenet, dat in de huidige Warmtewet centraal staat, wordt dus een onderdeel van het collectief warmtesysteem dat in de Warmtewet 2 centraal zal staan.
Een tweede kernbegrip is warmtebedrijf, oftewel een ‘natuurlijke persoon of rechtspersoon die zich bezighoudt met het transport en de levering van warmte en de productie of inkoop van warmte ten behoeve daarvan’. Uitgangspunt is dat transport en levering van warmte verboden is (art 2.2 lid 1 Warmtewet 2). Dit verbod geldt niet als je als warmtebedrijf:
aan maximaal 10 kleinverbruikers levert (art. 2.2 lid 2 Warmtewet 2);
een ‘klein collectief warmtesysteem’ exploiteert en een ontheffing van het van het college van burgemeester en wethouders (‘College’) hebt (art. 3.1 Warmtewet 2); en
een ‘regulier’ collectief warmtesysteem exploiteert en een aanwijzing van het College hebt (art. 2.2 Warmtewet 2).
Voor een Vereniging van Eigenaren (‘VvE’) of verhuurder die via een ‘zelfstandig functionerend collectief warmtesysteem’ aan minimaal 10 eigen leden, respectievelijk huurders met kleinverbruikersaansluitingen levert, geldt ten slotte een aparte regeling. Zij dienen hun voornemen tot warmtelevering te melden aan het College, waarop het College bepaalt of al dan niet een ontheffing nodig is (art. 4.1 en 4.2 Warmtewet 2). Samenvattend kunnen er dus vier soorten warmteleveranciers worden onderscheiden: mini-warmtebedrijven (max. 10 kleinverbruikersaansluitingen), kleine warmtebedrijven (max. 500 kleinverbruikersaansluitingen), gewone / aangewezen warmtebedrijven en warmteleverende VvE’s / verhuurders. Het overgrote deel van de verplichtingen uit de Warmtewet 2 gelden alleen of in de strengste vorm voor aangewezen warmtebedrijven, reden waarom de verschillende onderwerpen die wij bespreken vooral op die warmtebedrijven toezien.
Ten slotte is het onderscheid van verbruikers (van warmte) in kleinverbruikers en grootverbruikers belangrijk. Grof gezegd (er gelden natuurlijk nuanceringen) is een verbruiker met een aansluiting van maximaal 100 kW kleinverbruiker; met een grotere aansluiting is hij grootverbruiker. Om het ‘makkelijk’ te maken vallen personen die warmte afnemen van hun verhuurder of hun VvE overigens niet onder de definitie van kleinverbruiker. Zij zullen doorgaans ook geen grootverbruiker zijn en vallen daarom terug op de regels over warmteleverende VvE’s / verhuurders (art. 4.1 e.v. Warmtewet 2).
Nu de basisbegrippen verduidelijkt zijn, is het tijd voor bespreking van de inhoud. We beginnen bij het begin: het besluitvormingstraject voor de aanleg van een collectief warmtesysteem.
De Warmtewet 2 voorziet voor gewone / (uiteindelijk) aangewezen warmtebedrijven in een uitgebreid gemeentelijk besluitvormingsproces. Dit begint bij een transitievisie warmte en eindigt bij een omgevingsplan waarin – als alternatief voor aardgas in de gebouwde omgeving – voor een collectief warmtesysteem wordt gekozen (zie het blog ‘Het besluitvormingstraject onder de Warmtewet 2: van transitievisie tot omgevingsplan‘).
Een belangrijke stap in dit besluitvormingsproces is het aanwijzen van een warmtebedrijf voor een warmtekavel. Deze aanwijzing geschiedt via een transparante en non-discriminatoire aanwijzingsprocedure, waarbij belangrijke rollen voor het College en de ACM zijn weggelegd. Is een warmtebedrijf eenmaal aangewezen voor een kavel, dan verkrijgt dat warmtebedrijf het alleenrecht om voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar warmte te transporteren en te leveren aan verbruikers binnen het kavel. Deze periode moet enerzijds warmtebedrijven in staat stellen een collectief warmtesysteem rendabel te exploiteren en anderzijds (op termijn) andere warmtebedrijven in staat te stellen om de exploitatie over te nemen. De regeling voor aanwijzing van een warmtekavel en een warmtebedrijf wordt nader besproken in ons blog ‘De selectie van een warmtebedrijf onder de Warmtewet 2: ‘de aanwijzingsprocedure’ nader beschouwd’.
De rechten en plichten van leveranciers van warmte verschillen in de Warmtewet 2 per soort leverancier. Voor aangewezen warmtebedrijven en kleine warmtebedrijven geldt een gedetailleerde regeling. Zij zijn integraal verantwoordelijk voor de realisatie en exploitatie van het collectieve warmtesysteem (de ‘integrale ketenverantwoordelijkheid’ ligt bij hen) en moeten economisch eigenaar zijn van het warmtenet (een essentieel onderdeel van het collectieve warmtesysteem). Bovendien hebben zij veel plichten hebben om informatie te registreren, te delen met bepaalde betrokkenen zoals verbruikers en de ACM, of zelfs openbaar te maken. De verplichting tot het opstellen van een kavelplan en de tariefregels gelden echter niet voor kleine warmtebedrijven.
De regeling voor VvE’s en verhuurders die warmte leveren is een stuk beperkter en ziet enkel toe op facturering aan verbruikers en meting van het warmteverbruik. Mini-warmtebedrijven, ten slotte, zijn gebonden aan een eigen tariefregeling en regels omtrent facturering aan verbruikers en meting van het warmteverbruik.
In het blog ‘De positie van aangewezen warmtebedrijven in de Warmtewet 2’ gaan we hier verder op in.
In de huidige Warmtewet is de tariefsystematiek gebaseerd op de kosten die een kleinverbruiker zou moeten maken als hij door middel van gas in zijn warmtebehoefte zou voorzien. In de Warmtewet 2 wordt de gasprijsreferentie in drie stappen losgelaten en vervangen door een kostengebaseerde tariefsystematiek. Van belang is dat deze systematiek niet geldt voor de levering van warmte aan grootverbruikers (art. 7.9), levering – door een mini-warmtebedrijf – aan ten hoogste 10 kleinverbruikers (art. 7.11) en levering door kleine warmtebedrijven (art. 7.10). Voor deze andere categorieën van levering van warmte is in hoofdstuk 7 bepaald dat de tarieven de werkelijke kosten reflecteren en dat de berekeningsmethode en tarieven transparant en non-discriminatoir zijn en uitgaan van een redelijk rendement. Op verzoek van een verbruiker toetst de ACM of in rekening gebrachte tarieven hieraan voldoen. Voor de levering door een VvE of verhuurder aan leden, respectievelijk huurders via een zelfstandig functionerend collectief warmtesysteem, geldt ten slotte geen tariefregulering op grond van de Warmtewet 2. De (VvE-)leden en huurders worden immers al beschermd door de VvE-structuur van VvE’s en het huurrecht.
In ons blog ‘Tariefregulering in de Warmtewet 2’ kunt u meer lezen over deze nieuwe wijze van tariefregulering.
Een van de pijlers van de Warmtewet 2 is de verplichte verduurzaming van collectieve warmtesystemen. In het wetsvoorstel zijn dan ook prestatienormen opgenomen voor de CO2-uitstoot die maximaal gemoeid mag zijn bij de levering van warmte. De maximaal toegestane CO2-uitstoot is vastgelegd per jaar, en daalt jaarlijks met ongeveer 1,9 kilogram per GJ warmte. Als aan de prestatienorm voor CO2 niet wordt voldaan, moet het warmtebedrijf dit onmiddellijk melden aan de ACM. De ACM is bevoegd om handhavend op te treden.
Ook los van de normen ten aanzien van CO2-uitstoot zal een aangewezen warmtebedrijf willen verduurzamen. Dit heeft te maken met het ‘zeker stellen’ van aansluitingen. In beginsel moet een gebouweigenaar namelijk aansluiten op het net van het warmtebedrijf, tenzij de gebouweigenaar voorziet in een gelijkwaardige alternatieve warmtevoorziening voor wat betreft de punten ‘energiezuinigheid’ en ‘bescherming van het milieu’. Door een net te verduurzamen kan concurrentie door gelijkwaardige alternatieven een stuk worden ondervangen.
Over het onderwerp duurzaamheid kunt u meer lezen in ons blog ‘Duurzaamheid in de Warmtewet 2’.
In de praktijk is reikhalzend uitgekeken naar een ontwerp voor de Warmtewet 2. In dit eerste ontwerp is de beoogde systematiek voor een groot deel duidelijk geworden. Tijdens het wetgevingsproces kan (en zal) het ontwerp nog op verschillende (belangrijke) punten wijzigen of verder worden ingevuld. Zeker nu de wetgever op een drietal essentiële punten vragen aan de markt heeft gesteld: (i) hoe kan de integrale ketenverantwoordelijkheid zonder economisch eigendom worden ingevuld, (ii) hoe kunnen netwerkbedrijven een rol in die keten krijgen en (iii) hoe kunnen we de toegang tot warmtesystemen zo regelen dat koppeling van warmtesystemen van verschillende warmtebedrijven mogelijk wordt?
Een mooi begin dus, maar we zijn er nog lang niet! Wij houden de ontwikkelingen in ieder geval nauwlettend in de gaten en houden u hiervan op de hoogte!
Op dinsdag 7 juli om 10.00 uur organiseert AKD een webinar over dit onderwerp, meld u hier aan.
Door Keesjan Meijering en Ron de Martines
