Het probleem en het einddoel zijn bekend, maar de weg daarnaartoe blijft onderwerp van discussie: de reductie van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Op dit moment lijken de ogen van de minister voor Natuur en Stikstof vooral te zijn gericht op de agrarische sector, en ter versnelling en intensivering van de stikstofreductie binnen die sector zijn recent de consultatieversies van de Landelijke Beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) en de tweede tranche van de Maatregel Gerichte Aankoop (MGA-2) in consultatie gegaan. Deze regelingen zouden bedrijfsbeëindiging dan wel opkoop van gronden voor de veehouder aantrekkelijk en effectiever moeten maken. Naast stikstofreductie, is een secundair doel van de regelingen het voorkomen dat - wanneer het risico bestaat dat de stikstofreductiedoelstellingen in een gebied niet worden gehaald - dwingend moet worden opgetreden en bijvoorbeeld het onteigeningsinstrument wordt ingezet. Dat volgt niet uit de toelichtingen bij de Lbv en MGA-2 zelf, maar kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de kamerbrief van de minister van 1 april 2022. Die kamerbrief wekt dan ook de suggestie dat de regelingen als “vrijwillig alternatief” voor onteigening moeten worden gezien.
Zoals eerder uiteengezet biedt het bestaande onteigeningsinstrumentarium al de mogelijkheid stikstofreductie in Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen, door beëindiging van agrarische activiteiten nabij die gebieden. Het is waarschijnlijk dat dan zal worden onteigend voor een natuurbestemming, zoals in de praktijk ook reeds gebeurt. De minister kiest er dus vanuit beleidsmatig oogpunt voor om ook (meer) vrijwillige opties op tafel te leggen. Wij hebben daartegen geen principiële bezwaren, maar werpen in dit blog wel enkele vragen op over de verhouding van die regelingen tot het onteigeningsinstrument. Ook doen wij een suggestie aan de minister, maar niet nadat wij hieronder eerst een korte - niet uitputtende - weergave van de hoofdlijnen van de consultatieversies van de Lbv en de MGA-2 uiteenzetten.
De Lbv is een subsidieregeling en staat enkel open voor veehouders die voldoen aan een landelijke drempelwaarde voor stikstofdepositie (jaarlijks meer dan 50 mol). Die veehouders, geschat wordt dat dit er ongeveer 10.000 zijn, kunnen bij de minister een subsidieaanvraag indienen om in ruil daarvoor hun veehouderij onomkeerbaar te sluiten. Dat houdt in ieder geval in beëindiging van de productie op een veehouderijlocatie, de afbraak van de aanwezige stallen, de afvoer van dieren en mest, het definitief laten doorhalen van de productierechten en het laten intrekken van de vergunning op basis van de Wet natuurbescherming. Op de locatie mag geen veehouderij meer worden gevestigd, maar er mogen wel nieuwe (agrarische) activiteiten worden verricht waarbij maximaal 15% van de oorspronkelijke stikstofemissie vrijkomt. Ingeval de aanvraag wordt toegewezen, bestaat de subsidie uit een marktconforme vergoeding voor het vervallen van de productierechten én uit het waardeverlies van productiecapaciteit, dat wordt gebaseerd op de leeftijd en de grondoppervlakte van de stallen en het type vee dat werd gehouden (gecorrigeerde vervangingswaarde). Een tweede component van de Lbv is dat, indien de veehouder voornemens is zijn landbouwgronden te verkopen, de overheid een recht van eerste onderhandeling heeft. De veehouder bepaalt zelf óf hij de gronden wil verkopen én of hij het bod van de overheid accepteert.
De MGA-2 is een opkoopregeling gericht op bedrijfslocaties die voor een specifiek (overbelast) Natura 2000-gebied de grootste depositiebelasting opleveren. Dit zijn de zogeheten ‘piekbelasters’, waarvan er ongeveer 3.900 zouden zijn. Anders dan onder de Lbv ligt het initiatief hier bij de provincie. De provincie dient de piekbelasters binnen haar grondgebied actief te benaderen, met als einddoel het sluiten van een overeenkomst over de voorwaarden voor beëindiging van de veehouderijactiviteiten (met verval van de productierechten). Een essentieel verschil ten opzichte van de voorloper van de MGA-2 - de MGA-1 - is dat niet langer onderdeel van de regeling is dat de provincie de agrarische gronden (verplicht) aankoopt. Dat is een mogelijkheid, maar de veehouder kan ervoor kiezen de gronden te behouden en daar andere, niet veehouderijgerelateerde, activiteiten te starten. De vergoeding die de veehouder ontvangt is marktconform en vastgesteld door een onafhankelijk taxateur. Welke schade elementen worden vergoed, verschilt van geval tot geval (worden er bijvoorbeeld gronden aangekocht of is ‘slechts’ sprake van bedrijfsbeëindiging). Het budget dat de provincie vanuit het Rijk ontvangt, mag alleen voor bepaalde schadeposten worden ingezet. Het is de Provincie evenwel toegestaan om uit eigen middelen andere schadeposten te vergoeden.
Het bieden van een ‘vrijwillig alternatief’ voor onteigening, waarbij de veehouder/agrariër (desgewenst) eigenaar van zijn gronden blijft, is een beleidsmatige keuze. Wij menen dat er duidelijk zou moeten zijn hoe die alternatieven, in dit geval de Lbv en MGA-2, zich verhouden tot het onteigeningsinstrument. Wat de regelingen (en het bredere door de minister gevoerde beleid) in onze ogen daarom incompleet maakt, is dat bijvoorbeeld niet duidelijk is onder welke voorwaarden en in welke gebieden in de toekomst het ‘dwingende alternatief’ wordt ingezet, en dus alsnog wordt gegrepen naar het onteigeningsinstrument. In de kamerbrief van 1 april 2022 stelt de minister nog dat ‘vooraf duidelijk moet zijn wanneer en onder welke voorwaarden dit dwingende instrumentarium wordt ingezet’, maar dat inzicht biedt zij nu niet. Dit brengt verder mee dat het vanuit financieel oogpunt voor de veehouder nu niet inzichtelijk is of hij er niet verstandiger aan doet nog een aantal jaren inkomsten uit zijn veehouderij te generen, waarna hij in het kader van onteigening recht heeft op een volledige schadeloosstelling. Dat kan de veehouder door (schade)deskundigen laten berekenen, maar die deskundigenkosten komen dan wel voor eigen rekening. Géén onderdeel van de volledige schadeloosstelling zal overigens zijn een vergoeding voor productierechten, welke vergoeding wel deel uitmaakt van de Lbv en MGA-2. Onteigening ziet immers enkel op onroerende zaken, en laat die productierechten dus ongemoeid.
Voor wat betreft de MGA-2, op grond waarvan de provincie veehouders actief en selectief benadert met voorstellen tot bedrijfsbeëindiging en aankoop van de bedrijfslocatie, vragen wij ons af of dit voor de veehouder wel zo vrijwillig overkomt. Wat is nu effectief het verschil met de minnelijke fase van een onteigeningstraject? In beide situaties wordt de agrariër door ‘de overheid’ benaderd en worden aanbiedingen gedaan tot verwerving en beëindiging van de bestaande bedrijfsactiviteiten. Ook aan de achterkant is, althans bij de MGA-2 wanneer dreigt dat de stikstofreductiedoelstellingen niet worden bereikt, de uitkomst dezelfde: wanneer de ‘agrariër weigert’, wordt doorgeschakeld naar het onteigeningsinstrument. Tot zover de vrijwilligheid.
In dit licht is het nog maar de vraag of met name opkoopregeling MGA-2 wel - snel - in de gewenste stikstofreductiedoelstellingen zal resulteren. De effectiviteit van de vorige opkoopregeling, de MGA-1, lijkt in ieder geval flink tegen te vallen en op 10 maart 2022 had zich daarvoor in de provincies Noord- en Zuid-Holland niet één veehouder aangemeld. Wij zien dan ook meer in een uitbreiding van de Lbv met een op de ‘piekbelasters’ afgestemde schadevergoeding, waarbij kan worden geput uit de onder de MGA-2 voorgestelde schaderegeling. Bijkomend voordeel is dat direct na afloop van de periode waarbinnen subsidieaanvragen konden worden ingediend, op Rijksniveau inzichtelijk is welke veehouderij op welke locatie (binnen afzienbare tijd) zijn activiteiten beëindigt én welke veehouder heeft aangegeven bereid te zijn tot verkoop van gronden aan een overheidslichaam.
Áls er veehouders - vrijwillig - gebruik maken van de stoppersregeling, of op basis van de MGA-2 een overeenkomst met de Provincie sluiten, twijfelen wij er niet aan dat dit tot een (forse) reductie van stikstofdepositie leidt. Waar wij wel onze vraagtekens bij zetten, is of de vanuit de provincie actieve benadering op grond van de MGA-2 voldoende effectief is, en we zien dan ook meer in uitbreiding van de Lbv. Mocht de stikstofreductie binnen bepaalde gebieden onverhoopt onvoldoende blijven, dan resteert als ultimum remedium de inzet van het onteigeningsinstrument. Onder die vlag - en in onze ogen idealiter niet die van een ‘opkoopregeling’- zou de overheid de agrariër moeten benaderen, minnelijk overleg moeten voeren én moeten voorzien in een volledige schadeloosstelling.
Twee beëindigingsregelingen voor de landbouw: LNV start internetconsultatie
