Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Bodem in de Omgevingswet deel II: Gevolgen voor de praktijk

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 juli 2022 verandert er veel op het gebied van bodembescherming en bodemsanering. De Wet bodembescherming – sinds 1987 een baken als het gaat om het opruimen van verontreinigingen uit het verleden en het voorkomen van nieuwe – wordt ingetrokken. In deel I van "Bodem in de Omgevingswet" ben ik ingegaan op de contouren van het nieuwe bodembeschermingsrecht als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Na de publicatie van het artikel is op 1 juni 2021 de aanvullingsregeling bodem(1) (een onderdeel van de Omgevingsregeling) gepubliceerd. Dit is het sluitstuk van het aanvullingsspoor bodem. In dit artikel blik ik vooruit op vier veranderingen die volgens mij belangrijke gevolgen hebben voor de uitvoeringspraktijk.

9 augustus 2021

 
Uit deze vier voorbeelden blijkt enerzijds dat de systematiek ingrijpend wijzigt maar anderzijds dat er ook veel hetzelfde blijft of - afhankelijk van het beleid dat een gemeente voorstaat- hetzelfde kan blijven. De veranderingen die ik bespreek zijn:
  • Van "geval van bodemverontreiniging" naar "vondst" en einde generieke saneringsplicht;

  • Zorgplicht bodembescherming: meerdere regimes

  • Graven en saneren zijn milieubelastende activiteiten

  • Toepassingen en werken worden milieubelastende activiteiten

I – Van "geval van bodemverontreiniging" naar "vondst" en exit saneringsplicht

De Wet bodembescherming (Wbb) bevat nu een uitgebreid stelsel waarin is beschreven op welke wijze met gevallen van historische bodemverontreiniging (ontstaan vóór 1 januari 1987) moet worden omgegaan. Dit is een duidelijke route waarbij stappen en bijhorende bestuurlijke besluiten in het saneringstraject worden onderscheiden. De Wbb bevat eisen ten aanzien van de wijze waarop onderzoek moet worden uitgevoerd, welke besluiten moeten worden genomen en uiteraard welk toetsingskader moet worden gehanteerd. Ofschoon de meeste gevallen van historische bodemverontreiniging al zijn aangepakt, op dit moment gesaneerd worden of voorzien zijn van nazorg, zullen er ook na 1 juli 2022 nog locaties ontdekt worden waar historische bodemverontreiniging aanwezig is en waar de veroorzaker vaak niet meer bekend is. De Omgevingswet zet voor die gevallen een streep door de bestaande regelingen uit de Wet bodembescherming. In de Omgevingswet resteert een bepaling over "toevalsvondsten" (afdeling 19.2 a Omgevingswet). Het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een dergelijke bodemverontreiniging wordt aangetroffen kan tijdelijke beschermingsmaatregelen - met inbegrip van onderzoek naar de toestand van de bodem - verplichten aan de eigenaar van het stuk grond. De tijdelijke beschermingsmaatregelen hebben betrekking op onaanvaardbare risico's voor de gezondheid als gevolg van de blootstelling. Het kan in de praktijk gaan om bijvoorbeeld het plaatsen van hekken zodat spelende kinderen of passanten een terrein niet betreden. De toevalsvondst-regeling houdt geen saneringsplicht in en ook het toetsingskader is aanzienlijk beperkter dan de Wet bodembescherming. Nadelige gevolgen voor mens (anders dan onaanvaardbare risico's), de ecologie en de mogelijke verspreidingsrisico's naar het grondwater zijn in het kader van de toevalsvondst namelijk geen beoordelingscriteria. Dit wil echter zeker niet zeggen dat een beoordeling en aanpak achterwege moet blijven. Voortaan dient de gemeente in de Omgevingsvisie (de beleidsuitgangspunten) en in het Omgevingsplan of het Omgevingsprogramma (het regulerend instrumentarium) aan te geven welke eisen worden gesteld aan de bodemkwaliteit binnen de gemeentegrenzen. Het Omgevingsplan zal dan voortaan ook bepalend zijn voor de wijze waarop met dergelijke historische verontreinigingen moet worden omgegaan en of er een saneringsplicht geldt. Voor de gemeenten is het een forse opgave en uitdaging tegelijkertijd om het bodembeleid onder de Omgevingswet nader vorm te geven. De aanpak van bodemverontreiniging kan dus voortaan per gemeente verschillen. Overigens voorziet de Omgevingswet in eerbiedigend overgangsrecht voor besluiten op grond van de Wet bodembescherming die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn genomen. Bodemsaneringen en nazorgtrajecten kennen vaak een lange duur en dus zal het instrumentarium uit de Wet bodembescherming nog vele jaren in de uitvoeringspraktijk van de bodemprofessional voorkomen.

II . Zorgplicht bodembescherming: twee regimes

Sinds 1987 is er een bibliotheek aan jurisprudentie opgebouwd over artikel 13 van de Wet bodembescherming; het bekende wetsartikel waarin de zorgplicht voor de bodem is vastgelegd. In dit artikel is een verbod opgenomen om de bodem te verontreinigen of aan te tasten en de verplichting om maatregelen te nemen om die verontreiniging of aantasting ongedaan te maken. De laatste jaren is een schending van de zorgplicht veelvuldig aan de orde bij het onbeheerd achterlaten van afvalstoffen, in het bijzonder bijvoorbeeld drugsafval. Artikel 13 keert in de huidige vorm niet terug. Na 1 juli 2022 geldt de algemene zorgplicht uit artikel 1.7 Omgevingswet ('nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving') en de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) voor milieubelastende activiteiten. Deze zorgplichtbepalingen zijn van toepassing op situaties waarbij bodemverontreiniging na 1 juli 2022 is ontstaan. Aangezien de gehanteerde begrippen en de bepalingen niet precies hetzelfde zijn als onder de Wbb zal de praktijk moeten uitwijzen hoe hier invulling aan gaat worden gegeven en welke jurisprudentie dat oplevert. Artikel 13 Wet bodembescherming blijft van toepassing op situaties die tussen 1 januari 1987 en 1 juli 2022 zijn veroorzaakt. In artikel 3.2a van de Aanvullingswet bodem is namelijk bepaald dat dit artikel van toepassing blijft voor de inwerking treding (1 juli 2022) veroorzaakte verontreiniging of aantasting als bedoeld in artikel 13 Wbb die na dat tijdstip wordt ontdekt. In de praktijk leidt dit dus tot twee verschillende "zorgplichtregimes" en blijft artikel 13 Wbb relevant voor de uitvoeringspraktijk. Naar mijn inschatting is de uitvoeringspraktijk gebaat bij een zo eenduidig mogelijke uitleg van de zorgplicht en zouden de ervaringen van ruim 25 jaar zorgplicht onder de Wbb ook na 1 juli 2022 betekenis moeten blijven behouden. Kortom: het zal er na 1 juli 2022 niet eenvoudiger op worden om te beoordelen welke situatie bij het aantreffen van een in het verleden veroorzaakte bodemverontreiniging van toepassing is. In de praktijk zullen er dan ook drie situaties ontstaan:
  1. de historische gevallen van voor 1 januari 1987

  2. de Wbb gevallen (1 januari 1987 en (vermoedelijk) 1 juli 2022)

  3. de "Omgevingswetgevallen" (van na 1 juli 2022)

Overigens staat het een gemeentelijke overheid vrij om in het lokale bodembeleid ook zorgplichten op te nemen. Gemeente kan de zorgplicht in haar beleid specificeren of zou bij de uitwerking voor de gevallen na 1 juli 2022 aansluiting kunnen zoeken bij de tekst van en jursiprudentie over artikel 13 Wet bodembescherming.

III. Graven en saneren zijn milieubelastende activiteiten

De wetgever heeft de keus gemaakt om in de Omgevingswet niet meer het begrip inrichting als aangrijpingspunt te hanteren maar “milieubelastende activiteit (MBA)": een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken. De MBA's zijn genoemd in het bij de Omgevingswet behorende Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Naast toepassingen van bouwstoffen en grond of baggerspecie (zie onder IV) zijn graaf- en saneringen en graafwerkzaamheden in verontreinigde bodem aangemerkt als MBA. Op dit moment zijn de regels daaromtrent nog te vinden in het Besluit uniforme saneringen (Bus) en de Regeling uniforme saneringen (Rus), een AMvB en ministeriele regeling op basis van de Wet bodembescherming. Het afgraven van grond (onder of boven de interventiewaarde bodemkwaliteit) en het saneren van de bodem te saneren zijn onder de Omgevingswet MBA's die te vinden zijn in de paragrafen 3.2.21, 3.2.22 en 3.2.23 van het Bal. In paragraaf 4.121 van het Bal worden twee standaard saneringsaanpakken onderscheiden : het aanbrengen van een afdekkingslaag (artikel 4.1241) of het verwijderen van de verontreiniging (artikel 4.1242). Een combinatie van beiden is ook mogelijk. Zoals onder I aangegeven is de vraag of en wanneer er moet worden gesaneerd voortaan te vinden in het Omgevingsplan van de gemeente. Op het moment dat er gegraven of gesaneerd moet worden dan gelden er wel weer uniforme regels.

IV. Toepassingen en werken worden milieubelastende activiteiten

In Nederland worden bouwstoffen, grond en baggerspecie toegepast in ophogingen, geluidswallen of funderingsconstructies. De regels ten aanzien van het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie zijn op dit moment nog vastgelegd in het Besluit bodemkwaliteit, een AMvB op grond van onder meer de Wet bodembescherming. Het Besluit bodemkwaliteit is een overzichtelijk besluit met separate hoofdstukken voor bouwstoffen (3) en grond & baggerspecie (4) en kent een beperkt aantal artikelen. Het merendeel van de artikelen komt terecht in het Besluit activiteiten leefomgeving. Het toepassen van bouwstoffen en het toepassen van grond of baggerspecie worden namelijk aangemerkt als een milieubelastende activiteit (MBA), In de paragrafen 3.2.25 en 3.2.26 van het Bal zijn deze activiteiten omschreven en gedefinieerd. De betreffende regels (melding, eisen e.d.) zijn opgenomen in paragraaf 4.123 (toepassen van bouwstoffen) en 4.124 (toepassen van grond of baggerspecie). Het bekende artikel 35 Besluit bodemkwaliteit waarin alle functionele toepassingen voor grond en baggerspecie limitatief zijn opgesomd is nu te vinden in artikel 4.1269 van het Bal. In de nieuwe systematiek onder de Omgevingswet is er meer ruimte voor maatwerkregels en maatwerkvoorschriften voor grootschalige toepassingen, het toepassen in diepe plassen en verspreiden van baggerspecie (artt. 4.1273-4.1279). Voor de bodemprofessional zal het vooral in het begin een zoektocht zijn waar de bepalingen zijn terug te vinden maar in grote lijnen blijft de beoordelingssystematiek hetzelfde. Overigens blijft het Bbk – in een sterk uitgeklede versie - ook na 1 juli 2022 bestaan. Uitsluitend de hoofdstukken over kwaliteitsborging (milieuverklaringen e.d.) en de definities zijn in het Bbk te vinden. In het Bal wordt bijvoorbeeld voor de definities van grond en baggerspecie verwezen naar de begrippen uit het Bbk.

V. Tot slot

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de bodemprofessional zijn weg moeten zoeken in het nieuwe stelsel. De sectorale bodemregelgeving gaat op in een integrale Omgevingswet waarbij veel van de bestaande regelgeving – al dan niet licht gewijzigd – is terug te vinden in wettelijke regelgeving met een andere naam. Ook kan een gemeente zelf actiever dan voorheen het bodembeleid invulling geven en geeft het Omgevingsplan en het Omgevingsprogramma kansen om ambitieus bodembeleid te voeren. In dit artikel zijn slechts een aantal veranderingen toegelicht. Op dit moment is het nog lastig in te schatten hoe de wijzigingen in de bodemwetgeving uitpakken. Het is er in ieder geval op het eerste gezicht niet eenvoudiger op geworden maar dit heeft vooral te maken met het feit dat we in Nederland nog opgezadeld zitten met historische bodemverontreinigingen die onder het Wbb-regime beoordeeld worden. Op dit moment wordt hard gewerkt aan een geactualiseerde tweede druk van het Handboek bodembeschermingsrecht waarbij de gevolgen van de Omgevingswet in beeld worden gebracht. Er wordt gestreefd om het geactualiseerde Handboek te publiceren op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt.

Voetnoten

  1. Aanvullingsregeling bodem 1 juni 2021.

Tjeerd van der Meulen is mede-auteur van het Handboek bodembeschermingsrecht . Hij is werkzaam bij STAB-gerechtelijk omgevingsdeskundigen.

Nieuwsgierig?

Wilt u meer weten over de nieuwe Omgevingswet? Kom dan naar de Kennismarkt Omgevingsweb waar dit onderwerp uitvoerig wordt besproken. Of neem een kijkje in de boekenwinkel van Omgevingsweb, waar u allerlei boeken kunt vinden.

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.