Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

De Omgevingswet - Bodem deel I: contouren van het nieuwe bodembeschermingsrecht

In een nieuwe serie 'De Omgevingswet -' nemen verschillende experts, maar ook professionals werkzaam binnen het domein leefomgeving, steeds een aspect binnen de Omgevingswet onder de loep. Deze week schrijft Tjeerd van der Meulen, MT-lid bij STAB-omgevingsdeskundigen en specialist op het gebied van het afvalstoffenrecht en bodembeschermingsrecht, over de veranderingen op het terrein van bodembescherming en bodemsanering met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De Wet bodembescherming – sinds 1987 een baken als het gaat om het opruimen van verontreinigingen uit het verleden en het voorkomen van nieuwe – wordt ingetrokken. In dit artikel worden de contouren van het nieuwe bodembeschermingsrecht geschetst. In een vervolgartikel zal Tjeerd van der Meulen ingaan op enkele gevolgen voor de praktijk.

9 mei 2021

Series/reeksen

Series/reeksen

Historie

In de jaren '80 van de vorige eeuw vormde de ontdekking van vaten chemisch afval onder een woonwijk in Lekkerkerk de aanleiding om wetgeving te maken die bestaande bodemverontreiniging opruimt en nieuwe bodemverontreiniging voorkomt. Voor die tijd werd er niet echt bewust omgegaan met de afvalstoffen die de mens produceerde. Talloze "afvalbelten" herinneren ons nog aan die tijd en zorgen tegenwoordig voor hoofdbrekens als we nu daar activiteiten willen gaan ontplooien. De verontreiniging van bodem en grondwater met chemische stoffen veroorzaakt immers risico's voor mensen, ecosystemen en de drinkwatervoorziening.

De Wet bodembescherming uit 1987 (hierna: Wbb) ging er bij de start van uit dat alle bodemverontreiniging binnen een aantal decennia zou worden opgeruimd waardoor de Nederlandse bodem weer schoon zou worden en multifunctioneel kon worden gebruikt. Inmiddels weten we wel beter: de bodem is op veel plaatsen nog steeds verontreinigd en de "schoonmaakoperatie" (bodemsanering) is afgestemd op de functies bij het nieuwe gebruik van de bodem. Om die reden wordt gesproken over functioneel saneren: de bodem van een speeltuin vraagt een andere kwaliteit dan die van een industrieterrein. Ruim 30 jaar na "Lekkerkerk" wordt de Wbb met de komst van de Omgevingswet op (hopelijk) 1 januari 2022 ingetrokken. Echter, omdat nog niet alle saneringsoperaties zijn voltooid, zal door het eerbiedigende overgangsrecht de Wbb ook nog lange tijd betekenis blijven houden. De Wbb kan dus nog niet bij het spreekwoordelijke oude papier worden gegooid. Ook de jurisprudentie die onder deze wet is gevormd zal waarschijnlijk nog lange tijd zijn waarde behouden.

Bodembeleid onder de Omgevingswet

Het doel van het Nederlandse bodembeleid is van oudsher om een balans aan te brengen tussen meerdere belangen: enerzijds de bescherming van de gezondheid van de mens en het behoud van de functionele eigenschappen die de bodem heeft voor mens, plant en dier, en anderzijds het geven van ruimte aan maatschappelijke activiteiten op of in de bodem. Het beleid gaat er vanuit dat er een balans wordt gevonden tussen de maatschappelijke opgaven (voedsel, drinkwater, huisvesting, energie, transport, recreatie e.d.) en het beschermen van een goede omgevingskwaliteit.

De koers van dit bodembeleid blijft onder de Omgevingswet op hoofdlijnen hetzelfde als nu, maar er zijn accentverschuivingen in de aanpak. Veel van de verschuivingen waren al onder het regime van de Wet bodembescherming in gang gezet maar in de Omgevingswet is dit explicieter gemaakt. De veranderingen hebben in hoofdzaak betrekking op:

  • Van saneren van het geval -> naar een gebiedsbenadering

  • Van saneren om milieuhygiënische redenen -> naar regels stellen aan activiteiten in het omgevingsplan

  • Van een centraal gereguleerde aanpak -> naar meer bestuurlijke afwegingsruimte

  • Het versnellen en verbeteren van de besluitvorming over bouwactiviteiten

  • Het zoveel mogelijk inzetten van algemene regels in plaats van individuele beschikkingen.

Uitgangspunt van de Omgevingswet is duurzaam bodembeheer en in de memorie van toelichting op de Aanvullingswet Bodem wordt daaraan de volgende definitie gegeven:

"Het waarborgen van de gebruikswaarde van de bodem (vaste bodem en grondwater) en het faciliteren van het duurzaam gebruik van de functionele eigenschappen van de bodem, door het in onderlinge samenhang:

- beschermen van de bodem en grondwater tegen nieuwe verontreinigingen en aantastingen (pijler 1);

- evenwichtig toedelen van functies aan locaties en het stellen van andere regels die met het oog daarop nodig zijn in het omgevingsplan, rekening houdend met de kwaliteiten van de bodem (pijler 2);

- duurzaam en doelmatig beheren van de resterende historische verontreinigingen en – aantastingen (pijler 3)."

Over deze drie pijlers kan het volgende worden gezegd:

Ad 1. Het beschermen tegen nieuwe verontreinigingen vraagt om een actieve rol van de overheid. Dit vertaalt zich in kaders door de overheid voor diegenen die milieubelastende activiteiten (mba) op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) verrichten. De kaders beogen de nadelige beïnvloeding van de bodem en (grond)water te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Ook is er een op preventie gericht kader voor het onttrekken van grondwater dan wel, het in samenhang hiermee, infiltreren van water in de bodem. Op grond van de zorgplichten die zijn neergelegd in de Omgevingswet en het Bal moeten bodemverontreiniging worden voorkomen en moet herstel van de bodem redelijkerwijs mogelijk blijven. Deze bepalingen komen in de plaats van het alom bekende (zorgplicht)artikel 13 van de Wet bodembescherming.

Ad 2. Bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties door gemeenten spelen fysische, ecologische en chemische kwaliteiten van de bodem een rol in de afweging van belangen. Gemeenten stellen voortaan regels over de wenselijke bodemkwaliteit. Ook regels die een bepaalde activiteit op een locatie wel, niet of onder voorwaarden mogelijk maken, kunnen de bodemkwaliteit betreffen. Bij beheer van historische bodemverontreinigingen gaat het in de tweede pijler om het vergroten van de gebruikswaarde van de bodem door het zoeken van combinaties met gebiedsontwikkelingen of met het duurzaam inzetten van bodemdiensten, zoals bodemvruchtbaarheid, drinkwaterproductie, biologische- en duurzame landbouw. Belangrijkste instrumenten uit de Omgevingswet die hierbij horen zijn de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het omgevingsprogramma. Feitelijk zal het bodembeschermings-recht op meerdere plaatsen terugkomen. Voor de lagere overheden biedt de Omgevingswet dus veel meer mogelijkheden dan op dit moment om lokaal bodembeleid vast te stellen.

Ad 3. Duurzaam en doelmatig beheer van historische verontreinigingen vindt plaats door een samenspel tussen de eigenaar van de bodem en de overheid. De eigenaar van de bodem is en blijft verantwoordelijk voor de bodemkwaliteit. Het Rijk stelt kaders voor activiteiten, zoals voor het bouwen van een woning op verontreinigde bodem. De gemeente en de provincie kunnen voorwaarden stellen aan de chemische kwaliteit van de bodem vanuit ambities voor de geschiktheid van de bodem vanuit ecologisch oogpunt of ter bescherming of verbetering van de grondwaterkwaliteit. Op dit punt is er dus ook meer beleidsruimte voor de lagere overheden om een eigen bodembeleid te ontwikkelen.

Exit Wet bodembescherming

Nu nog is het bodembeschermingsrecht voor het grootste deel terug te vinden in de Wet bodembescherming. Met de Omgevingswet wordt deze sectorale wet ingetrokken en is "het belang van de bescherming van de bodem" slechts één van de belangen die bij plannen en besluiten beoordeeld moet worden. In de Omgevingswet zelf zijn – behoudens regels over toevalsvondsten (onverwacht aangetroffen historische bodemverontreiniging en gedoogplichten bij zorgplicht (afdeling 19.2 a Omgevingswet) geen bepalingen over bodemverontreiniging opgenomen. De bepalingen uit Wet bodembescherming en Besluit bodemkwaliteit zijn terug te vinden in de uitvoeringsbesluiten onder de Omgevingswet; het Besluit kwaliteit leefomgeving, Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. In deel II van mijn artikel kom ik daarop terug.

Nieuw : de toevalvondst

Na 1 januari 2022 (of een andere datum als de inwerkingtreding wordt uitgesteld) kan het nog steeds voorkomen dat - bijvoorbeeld bij een stedelijke ontwikkeling/bouwproject - bodemverontreiniging wordt aangetroffen die reeds lang daarvoor (voor 1 januari 1987) veroorzaakt is. We noemen dit voortaan een "toevalvondst". Een toevalvondst betekent dat een verontreiniging die al aanwezig was maar nog niet bekend is, wordt ontdekt. Hiervan is de veroorzaker meestal ook niet direct bekend. Soms blijkt een verontreiniging anders te zijn dan eerder gedacht. Of door voortschrijdend inzicht kan een stof schadelijker blijken te zijn dan eerst gedacht. De eigenaar moet dan snel handelen om verdere blootstelling zoveel mogelijk te voorkomen.

Voor toevalvondsten op of in de bodem met onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid gelden een aantal bepalingen. De eigenaar moet onaanvaardbare risico’s wegnemen. Als de eigenaar geen maatregelen neemt, moet de gemeente ingrijpen en kan zij de eventuele kosten verhalen. De tot nu toe bekende instrumenten melden, saneringsplan melden en goedkeuren, monitoren, nazorg e.d. keren onder de Omgevingswet dus niet terug.

Het overgangsrecht

In de periode vanaf de inwerkingtreding van de Wet bodembescherming (1 januari 1987) zijn er tal van besluiten genomen op basis van die wet. In de Omgevingswet is zogenaamd eerbiedigend overgangsrecht opgenomen. Het overgangsrecht voorziet erin dat gevallen van sanering van bodemverontreiniging die op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet al in procedure zijn onder de Wet bodembescherming, op basis van het oude recht kunnen worden afgerond. Onder het overgangsrecht moet het instrumentarium van de Wet bodembescherming worden toegepast. Omdat bodemsaneringen vaak veel tijd nodig hebben en de uitvoering van bodemsaneringen nog in volle gang is, zal naar verwachting nog tot ver in de jaren '20 van deze eeuw worden gewerkt aan bodemsaneringen en nazorg onder het instrumentarium van de Wet bodembescherming.

De wetgever vindt het noodzakelijk om saneringen onder het oude recht af te ronden uit het oogpunt van rechtszekerheid. De Omgevingswet voorziet immers niet in het saneringsinstrumentarium zoals de Wet bodembescherming dat kent. Halverwege een in gang gezette sanering zou dan stuitten op vertraging. Om die reden is er ook geen vaste einddatum voor het eerbiedigend overgangsrecht opgenomen.

Tot slot

In 2014 schreef ik samen met Peter Arjen Boers, Ynze Flietstra en Igor van der Wal het Handboek bodembeschermingsrecht. Op dit moment wordt hard gewerkt aan een geactualiseerde tweede druk waarbij de gevolgen van de Omgevingswet in beeld worden gebracht. Door het eerbiedigende overgangsrecht blijven de uitgangspunten uit de Wet bodembescherming nog jarenlang hun waarde behouden. Ook verwacht ik dat de uitgekristalliseerde jurisprudentie over bijvoorbeeld de zorgplicht volgens artikel 13 nog lange tijd relevant zal blijven. In dat opzicht is de eerste druk nog steeds een waardevol hulpmiddel voor de praktijk. Verder kan het nog jaren kunnen duren voordat de volledige integrale benadering van de Omgevingswet volledig wordt benut. In een volgend artikel zal ik ingaan op een aantal gevolgen voor de uitvoeringspraktijk.

Tjeerd van der Meulen is auteur van het Handboek bodembeschermingsrecht .

Zie ook

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.