Gemeenten zijn bezig met het instellen van de Adviescommissie over de omgevingskwaliteit, als opvolger van de welstand- en monumentencommissie. De vraag is gesteld of alleen de raad leden van de Adviescommissie kan benoemen en ontslaan, of dat dit ook aan B&W kan worden overgelaten.
In september 2020 is de VNG modelverordening op de Gemeentelijke Adviescommissie (hierna: “Modelverordening”) gepubliceerd.
Daarin komt de vraag aan de orde wie de leden van de gemeentelijke adviescommissie (hierna: “Adviescommissie”) benoemt. De gemeenteraad speelt een belangrijke rol bij de advisering over de ruimtelijke kwaliteit. Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet was dat advisering over welstand en monumenten.
Sinds het opstellen van de Modelverordening, is er sprake van voortschrijdend inzicht. De vraag is of het college van B&W ook namens de gemeenteraad leden van de Adviescommissie kan benoemen (‘mandaat’) of dat de raad dit aan het college van B&W kan overdragen ’ (delegatie).
De raad kan bevoegdheden overdragen aan het college. Dat staat in de Gemeentewet (artikel 156). De opstellers van de Modelverordening en de bijbehorende Handreiking adviesstelstel hebben eerder gekeken naar de vraag of de aard van de bevoegdheid van het benoemen van leden van de adviescommissie, zich tegen delegatie of mandaat verzet. Destijds was de conclusie dat de aard van de bevoegdheid zich hier mogelijk tegen verzette, vandaar dat mandatering toen werd afgeraden. Nu is er sprake van voortschrijdend inzicht.
De conclusie is dat delegatie en mandaat mogelijk zijn binnen de algemene kaders die daarvoor gelden.
Wat is het kader?
De raad stelt het aantal leden en de benoemingstermijn van de leden van de Adviescommissie vast. Ook de bevoegdheid tot het benoemen van leden van de Adviescommissie ligt bij de gemeenteraad. Dit is bepaald in de Omgevingswet, in artikel 17.7: De gemeenteraad benoemt en ontslaat de leden van een gemeentelijk adviesorgaan.
Kortom, de wet in formele zin geeft deze bevoegdheid aan de gemeenteraad, er is sprake van attributie aan de raad.
De vraag is nu of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaat of delegatie verzet. De toelichting bij de Omgevingswet verwijst naar voortzetting van de bestaande regeling onder de Woningwet. Nadere analyse van de wetgeschiedenis van de Omgevingswet, maar ook van de Woningwet, Wabo en de Monumentenwet en Erfgoedwet geven aan dat delegatie en mandaat mogelijk is.
De vraag is nog of delegatie of mandaat het meest geschikt is voor het benoemen door het college van leden van de commissie. Mandaat is geregeld in artikel 10:3 e.v. Awb. Delegatie is geregeld in 10:13 e.v. Awb. Bij delegatie kan de raad zelf de bevoegdheid niet meer uitoefenen en slechts beleidsregels geven over de wijze waarop de bevoegdheid is uitgeoefend en verzoeken om inlichtingen.
Gelet op het verschil tussen delegatie en mandaat, adviseert de VNG gemeenteraden die benoeming aan het college willen overlaten, om de bevoegdheid om leden van de adviescommissie te benoemen te mandateren aan het college. Mandatering doet het meeste recht aan de centrale rol die de gemeenteraad vervult bij de onafhankelijk advisering over ruimtelijke kwaliteit in de gemeente.
Met mandaat kan de gemeenteraad de bevoegdheid daarnaast ook zelf uitoefenen om leden te benoemen en te ontslaan. De raad kan het mandaat ook te allen tijde intrekken (artikel 10:8 Awb). Een algemeen mandaat verleent de gemeenteraad schriftelijk. Mandatering door de raad aan B&W heeft instemming nodig van de gemandateerde, B&W in dat geval.
De rechtstreekse verantwoordingsplicht van de Adviescommissie aan de gemeenteraad, met het jaarverslag, geeft ook aan dat de raad een centrale rol dient te spelen bij de onafhankelijke advisering over de omgevingskwaliteit. Dat is voor de VNG een reden om gemeenteraden te adviseren dat mandatering de voorkeur verdient boven delegatie.
De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en de RCE zijn voorstander van de mogelijkheid van het benoemen en ontslaan van leden door het college, vanwege praktische redenen. Voor verhuizingen of tijdelijke vervanging van leden van de Adviescommissie hoeft dan niet de gemeenteraad te worden ingeschakeld. Daarbij komt de meer principiële vraag op of of de gemeenteraad het ontslaan van leden zou moeten mandateren aan het college. In theorie geldt hiervoor hetzelfde als voor benoemen. Daarbij wordt echter wel opgemerkt dat het te adviseren is om alleen het ontslaan tijdens de benoemingstermijn op verzoek van de leden zelf (bijvoorbeeld vanwege verhuizing of tijdelijke vervanging) aan het college te mandateren. Het ontslaan van leden van de Adviescommissie, niet op verzoek, blijft dan een bevoegdheid van de raad. Deze verdeling doet wederom recht aan de onafhankelijkheid van advisering over omgevingskwaliteit.
De wetsgeschiedenis van de Omgevingswet is nogmaals beoordeeld tegen de achtergrond van de wetsgeschiedenis van de Monumentenwet, Erfgoedwet en Woningwet. Er is bij nader inzien geen aanleiding om de voorzichtige benadering, dat delegatie en mandaat niet mogelijk is, te handhaven. Met name de wetsgeschiedenis van de Woningwet, waarin aanvankelijk nog sprake was van verplichte welstandsadvisering door een welstandscommissie of stadsbouwmeester, bevatte aanknopingspunten voor een terughoudende benadering om de benoeming te mandateren of te delegeren. Inmiddels is ook onder de Woningwet en Wabo geen sprake meer van een verplichte welstandsadvisering. Onder de Omgevingswet beperkt de wettelijke plicht om de adviescommissie in te schakelen zich slechts tot vergunningverlening voor de rijksmonumentenactiviteit. Onder die omstandigheid kan aan de wetsgeschiedenis van de Woningwet geen doorslaggevende betekenis meer worden ontleend voor een voorzichtige benadering. Ook de wetsgeschiedenis van de Omgevingswet zelf, noch de Monumentenwet of de Erfgoedwet, bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat de aard van de bevoegdheid tot het benoemen van individuele leden zich tegen delegatie of mandatering verzet.
Artikel 156 Gemeentewet geeft weliswaar concreet een wettelijke grondslag dat bevoegdheden van de raad aan het college kunnen worden ‘overgedragen’. Voor mandatering aan het college ontbreekt een dergelijke bepaling, want voor mandatering is ook een dergelijke wettelijke grondslag niet vereist. Dat artikel 156 Gemw over delegatie spreekt, betekent dus niet dat dit de enige mogelijkheid is.
