In de vorige editie van dit vakblad beantwoordde ik de vraag: wat is detailhandel en in welke situaties is sprake van detailhandel? Deze kwesties spelen met name een rol bij de beleidsuitvoering, te weten de toetsing en de handhaving. Een ander interessant gezichtspunt is de betekenis van de detailhandelsstructuur bij de beleids-ontwikkeling: in hoeverre kan of moet de gemeente bij een uitbreiding van het winkelbestand rekening houden met de belangen van de al aanwezige winkeliers? Het gaat om een belangrijk onderdeel van de planologische afweging, namelijk het betrekken van concurrentieverhoudingen bij het opstellen van een bestemmingsplan.
In de vorige editie van het vakblad Ruimte beantwoordde ik de vraag:
wat is detailhandel
en in welke situaties is sprake van detailhandel? Deze kwesties spelen met name een rol bij de beleidsuitvoering, te weten de toetsing en de handhaving. Een ander interessant gezichtspunt is de betekenis van de detailhandelsstructuur bij de beleids-ontwikkeling: in hoeverre kan of moet de gemeente bij een uitbreiding van het winkelbestand rekening houden met de belangen van de al aanwezige winkeliers? Het gaat om een belangrijk onderdeel van de planologische afweging, namelijk het betrekken van concurrentieverhoudingen bij het opstellen van een bestemmingsplan.
Wanneer gemeenten nieuwe locaties voor detailhandel ontwikkelen, houden ze rekening met de bestaande detailhandelsstructuur in de wijkwinkelcentra en binnensteden. In de regel hanteren gemeenten daarbij het ja, mits-principe: uitbreiding is mogelijk, mits dit niet ten koste gaat van de bestaande detailhandel. Maar wat is ten koste gaan van? Typisch een vraag die op het bordje van de bestuursrechter komt te liggen.
Duurzame ontwrichting
Meerdere malen heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgesproken dat concurrentie-verhoudingen in het kader van een planologische belangenafweging geen in aanmerking te nemen belang is, tenzij sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Dit standpunt huldigde de rechter bijvoorbeeld op 18 maart jl. in een geschil in de gemeente Utrecht (uitspraak no. 200806045, www.raadvanstate.nl).
Het vreemde is dat de Afdeling het begrip duurzame ontwrichting nooit definieert. Om er toch een gevoel bij te krijgen, zou de uitleg van de provincie Gelderland kunnen worden gevolgd: langdurige winkelleegstand (geen frictie- of recessie-leegstand) in meerdere branches en winkelconcentraties in een woonkern, gemeente of regio.
Volgens de bestuursrechter is niet snel sprake van een duurzame ontwrichting van de winkelstructuur. In de gemeente Rucphen zou de komst van een bouwmarkt aanzienlijke gevolgen hebben voor de bestaande detailhandelsbedrijven, met mogelijk het wegvallen van een aantal speciaalzaken in de kernen. De Afdeling oordeelde op 30 juli 2008 (no. 200707499/1) dat wanneer enkele bedrijven minder zullen omzetten ten gevolge van de komst van de bouwmarkt en wellicht zelfs de bedrijfsvoering zullen moeten beëindigen, dit niet betekent dat dit leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon in de betrokken sector. In een zaak in de gemeente Barneveld overwoog de rechter op 3 december 2008 (no. 200800052) dat niet valt uit te sluiten dat een overaanbod in de huishoudelijke artikelenbranche ontstaat. Enige omzetdaling en overaanbod in een branche brengen evenwel als zodanig geen duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur met zich.
Branchering
Vaak proberen gemeenten grip te houden op de ontwikkeling van de detailhandel door de branches voor te schrijven en de oppervlakte te maximeren. Op die manier willen zij dan duurzame ontwrichting voorkomen. In principe wijst de rechtspraak deze lijn af omdat de branchering niet ruimtelijk relevant is en daarom niet met een bestemmingsplan kan worden gereguleerd. Soms maakt de Afdeling een uitzondering. De meest bekende is die van de bouw van het AZ-stadion (ABRS 21 april 2004, no. 2003076661/1). Branchering was in dit geval wel ruimtelijk aanvaardbaar met het oog op het voorkomen van duurzame ontwrichting.
De wetgever heeft de Wet ruimtelijke ordening aangegrepen om een einde te maken aan de discussies en juridische procedures over het al dan niet opnemen van branchering in bestemmingsplannen. Volgens artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening mag een bestemmingsplan nu regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel. Gemeenten kunnen dus voortaan eisen stellen aan de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Dit moet, aldus de Toelichting, wel gebeuren met het oog op de ruimtelijke economische kwaliteit en niet louter kunnen zijn gestoeld op argumenten van concurrentiebeperking.
Conclusie
Concurrentieoverwegingen kunnen geen argument zijn om de uitbreiding aan winkels tegen te gaan. Het ontstaan van een duurzame ontwrichting van de detailhandelstructuur kan wel een motief zijn, maar in de praktijk blijkt het moeilijk te zijn zon situatie voor een rechter aannemelijk te maken. De Wro geeft de gemeenten nog meer sturingsmogelijkheden om het detailhandelsbeleid succesvol in een bestemmingsplan neer te kunnen leggen.
Maarten van Rijbroek
Zelfstandig juridisch adviseur
E: mvanrijbroek@wxs.nl
Door
RUIMTE
(usg innotiv)
