Het ontwikkelen van woningen buiten het dichtbebouwd stedelijk gebied wordt vanuit het ruimtelijk beleid sterk tegengewerkt. In feite wordt hiermee 65% van het grondoppervlak van Nederland als een soort ‘last resort’ opgevat. Alleen als het echt niet anders kan, mag hiernaar worden gekeken. Dit is zeer opmerkelijk als men aan de andere kant betoogt dat het oplossen van de woningnood een topprioriteit is. Woningbouw vereist locaties en door 65% van ons grondoppervlak hierbuiten te plaatsen, wordt de woningnood niet effectief opgelost en worden belangrijke en bovendien onnodige welvaartsverliezen geleden. Hoe is het zover gekomen?
Fokusiert_iStock_via GettyImages
De geschiedenis van de ladder voor Duurzame Verstedelijking is illustratief in dit verband. Oorspronkelijk was deze ladder, toen nog aangeduid als de SER-ladder, een afwegingskader voor gemeenten dat bovendien bedrijventerreinen betrof en geen woningen. De achtergrond was dat bedrijventerreinen veelal in lintbebouwing buiten de steden werden ontwikkeld, wat bedrijfseconomisch aantrekkelijk was, maar waarbij vaak niet gekeken werd naar de gevolgen voor de kwaliteit van de omgeving. De ladder had vooral als doel om niet automatisch buiten de stad deze bedrijven-terreinen neer te leggen maar ook te kijken naar mogelijkheden voor herstructurering van bestaande terreinen (in de stad) en om vooraf ook te toetsen of er wel echt behoefte was aan nieuwe bedrijfsterreinen.
Het was bovenal een afwegingskader die gemeenten konden gebruiken bij het vormgeven van het beleid rond bedrijventerreinen. In de daaropvolgende jaren is de ladder veranderd in een juridisch kader, werd het van toepassing verklaard op alle functies waaronder het wonen en werd de naam veranderd in ‘ladder voor duurzame verstedelijking’.
Het kernprobleem is dat het afwegingskader in de tijd steeds meer veranderde in een systeem van ontmoediging van woningbouw. Dit begon al door nut en noodzaak van woningbouw in het algemeen ter discussie te stellen. In de periode van de banken- en eurocrisis werd van verschillende zijden betoogd “Nederland is af” en “Er staat nog zoveel leeg” waarbij werd gedoeld op leegstand in met name de kantorensector en bij winkels. Simpele rekensommen op basis van de verwachte demografische groei zoals het CBS die hanteert en over het aantal woningen dat via transformatie te realiseren zou zijn, maakten direct duidelijk dat dit beeld met de realiteit weinig van doen had. Nieuwe huishoudens moeten ergens wonen, na een periode van lage aantallen nieuwbouw ontstaat ook een inhaalslag die gemaakt moet worden en de transformatie vanuit andere gebouwen kan hooguit 1 jaar groei opvangen.
Toch werd hiermee wel de toon gezet. Het administratief moeten aantonen van behoefte legt de bewijslast neer bij partijen die iets willen ontwikkelen. Door ambtenaren werd dit behoeftecriterium bovendien soms zo geïnterpreteerd dat men ook ging bepalen aan welke soort woningen wel of geen behoefte zou bestaan. Ik herinner mij nog een bouwer in Brabant die 100 koopwoningen wilde bouwen maar daar geen toestemming voor kreeg, want de mensen wilde volgens het gemeentebestuur niet kopen, maar huren. Dit terwijl de bouwer aangaf dat de klanten in de rij stonden voor de koopwoningen die hij wilde ontwikkelen.
Dit beeld dat wij blijkbaar ons geen zorgen moesten maken over onvoldoende woningaanbod, maar des te meer zorgen moesten hebben over te veel aanbod en leegstand is een belangrijke verklaring voor het trage tempo waarin de woningnieuwbouw in de jaren na 2013 weer op gang kwam.
Het ging hierbij overigens lang niet altijd om de directe invloed van de ladder, het ging om de ‘mindset’ die ontstond en dat zien wij ook terug bij de woningafspraken tussen gemeenten en provincies. Gemeenten die wat meer wilde bouwen voor de lokale bevolking konden hier alleen toestemming voor krijgen als anderen minder zouden bouwen. Het quotum moest gehandhaafd en dit beleid was zelfs tot enkele jaren geleden nog volledig operationeel. Hier ligt de eerste oorzaak van de huidige woningnood. Er zijn niet genoeg projecten opgestart omdat de noodzaak om na de crisis de productie belangrijk op te voeren werd ontkend.
De belangrijkste consequentie van het verschuiven van een afwegingskader naar rangorde-denken zien wij terug bij het binnenstedelijk versus buitenstedelijk ontwikkelen van woningen. In plaats van specifieke locaties te bekijken op zowel de bedrijfseconomische als de bredere maatschappelijke effecten en op basis hiervan een afgewogen besluit te nemen, werden twee soorten locaties onderscheiden waaraan op voorhand allerlei karakteristieken werden toegekend. Op basis van deze karakteristieken werden negatieve beelden opgeroepen over buitenstedelijk bouwen. Zo zou dit ten koste gaan van natuur en waardevol landschap, zou het bezwaarlijk zijn vanuit infrastructuur ed. Hoewel dit op sommige locaties inderdaad het geval kan zijn, is het onmogelijk dat dit overal zo is. Er zijn duizenden potentiele locaties met heel uiteenlopende situaties en eigenschappen. In een dergelijke situatie moet van geval tot geval worden gekeken en beoordeeld. Natuurgebieden, bos- en duingebieden kunnen op voorhand worden uitgesloten, omdat verwacht mag worden dat de negatieve effecten hiervan op collectieve waarden groot zijn. Dan resteert agrarische grond, de eerdergenoemde 65% van ons grondoppervlak. Er zijn agrarische terreinen die landschappelijk aantrekkelijk zijn en soms kan ook boerenland waarde hebben voor biodiversiteit. De kern van de zaak is dat wij ook deze terreinen moeiteloos voorbij kunnen gaan voor de woningbouw, aangezien 2% van de landbouwgrond al ruim voldoende is om 300.000 extra woningen toe te voegen in groene omgevingen. In die situatie is er zelfs ruimte om extra groen, bijvoorbeeld de aanleg van een park, te realiseren en het moet in een aantal gevallen eveneens mogelijk zijn om combinaties te maken met natuurontwikkeling.
Deze kansen kunnen niet worden benut als het beeld ontstaat dat wonen in het groen een aantasting is van de omgeving, het ‘opofferen’ van open ruimte ed. Met name dit beeld van opofferen c.q. inleveren op collectieve waarden is sterk en heeft een belangrijke rol gespeeld bij het beleid van steeds sterker inzetten op binnenstedelijke verdichting. Het beeld is echter onjuist in die zin dat het zeker niet opgaat voor alle locaties. Groene woonomgevingen buiten de stad kunnen op diverse locaties zo worden ingericht dat deze niet alleen goed aansluiten bij de woonwensen van mensen, maar ook positieve resultaten geven voor collectieve waarden. Gelet op de grote selectiviteit die kan worden betracht bij de keuzen voor locaties voor wonen in het groen, is dit een belangrijke maatschappelijke kans die moet worden benut.
Een ander belangrijk voordeel van het naast binnenstedelijke woningbouw ook ontwikkelen van groene woonomgevingen is dat het beter aansluit bij de kwalitatieve vraag. Vanuit het EIB is bij bestudering van het planaanbod en de 14 (inmiddels 15) grootstedelijke projecten al geconcludeerd dat het aanbod hierdoor zeer sterk bestaat uit binnenstedelijke appartementenbouw. De woningvraag is echter divers en verschilt ook sterk voor allerlei doelgroepen. Op dit moment woont twee-derde van de Nederlandse huishoudens in een eengezinswoning en een-derde in een appartement. Van de gezinnen woont 90% in een eengezinswoning, bij alleenstaanden ligt dit net onder de 50%. Door migratie, vergrijzing en individualisering neemt de vraag naar appartementen toe en zou bij de groei maximaal uitkomen op 50%, tegenover 33% in de huidige voorraad. Dit rechtvaardigt derhalve relatief meer appartementenbouw. Het punt hier is dat het planaanbod veel verder gaat dan 50% en in de buurt ligt van 70%. Vanuit de kwalitatieve woningvraag gezien is het dan belangrijk om het huidige planaanbod aan te vullen met eengezinswoningen in groene woonlocaties. Een kwalitatief betere aansluiting tussen vraag en aanbod zorgt ook via dit kanaal voor aanvullende welvaartsvoordelen.
Bij de ontwikkeling van groene woonlocaties is het belangrijk om vanuit de publieke zaak eisen te stellen aan de inrichting van de gebieden. Deze eisen zouden vooral betrekking moeten hebben op de ruimtelijke kwaliteit. Het belangrijkste risico is dat projectontwikkelaars vooral in hoge dichtheden willen bouwen, want dit levert hoge opbrengsten op. Soms is het beeld dat projectontwikkelaars vooral dure woningen willen bouwen, maar relatief veel woningen per hectare bouwen levert doorgaans hogere financiële opbrengsten op. De gemeenten moeten ervoor zorgen dat de woningbouw past bij de groene omgeving en dit wordt doorgaans bereikt door eengezinswoningen in landelijke stijl te ontwikkelen. Juist in een tijd waar het beleid erg stuurt op aantallen, moet deze kwalitatieve dimensie niet op de achtergrond raken. Ook kunnen overheden eisen stellen ten aanzien van groenontwikkeling in combinatie met de woningbouw. Bij de huidige prijzen en de vaak relatief lage kosten van ontwikkeling op weiland kunnen de stijgende bouwkosten en gasloos doorgaans zonder problemen worden ingepast en is er op sommige locaties ook nog ruimte voor extra investeringen voor groen en recreatie.
Een tweede opvallend gegeven in het ruimtelijk beleid is de voorkeur voor grootschalige locaties. Door deze ook nog te willen realiseren in al dichtbebouwd gebied ontstaat een grote mate van complexiteit waarmee serieuze complicaties worden opgeroepen. Het gaat dan om herinrichting in bestaand dichtbebouwd gebied met verplaatsing van bedrijven en infrastructuur, soms is bodemsanering aan de orde en de bouwlogistiek is lastig. Als hierbinnen ook nog sterk voor hoogbouw wordt gekozen – wat in toenemende mate het geval lijkt - dan nemen de complicaties verder toe. Hoogbouw is op zichzelf al relatief duur en kan bovendien heel vaak op bezwaar stuiten van omwonenden. Al deze kwesties zorgen niet alleen voor extra kosten, maar ook voor lange doorlooptijden en een meer dan proportioneel beslag op bouwcapaciteit. Men kan vervolgens de rechten van burgers willen inperken om bezwaar te maken, maar men kan zich ook afvragen of sommige grootschalige binnenstedelijke hoogbouw maatschappelijk wel wenselijk is. Hier ligt uiteraard ook weer een relatie met buitenstedelijke woningbouw. Als dat niet in enigszins betekenisvolle mate mogelijk is, dan moet men wel overal verder verdichten in de stad en steeds vaker de hoogte zoeken.
Uit de 15 grootschalige projecten kan tevens worden afgeleid dat het infrastructuur-argument voor binnenstedelijk bouwen geen hout lijkt te snijden. Grootschalige infrastructuur blijkt voor deze projecten nodig en dit blijkt met een vereiste reservering van € 7,5 miljard een kostbare zaak. Uit eerder onderzoek van het EIB naar wat grotere buitenstedelijke locaties kwam naar voren dat hier goede mogelijkheden liggen om meer gebruik te maken van de bestaande infrastructuur, zodat het beeld hier zeker niet ongunstiger was dan bij de grootstedelijke projecten.
Nog interessanter op dit punt zijn de kleinschalige groene projecten. Hier kan met zeer eenvoudige infrastructuur - bijvoorbeeld een lokale weg die kan aansluiten op de autowegen of een bus waarmee een ov-knooppunt relatief snel bereikbaar is - een veel betere exploitatie mogelijk worden.
In de huidige verhoudingen wordt belastinggeld besteed richting een uitzonderlijk groot aantal woningen. Zo levert de woningbouwimpuls van € 1 miljard subsidie op voor ongeveer 190.000 woningen. Het gaat hierbij dan niet meer om uitzonderlijke projecten, maar subsidie lijkt steeds meer de norm te zijn geworden voor normale woningbouwprojecten. Dit is des te opvallender als de enorme huizenprijsstijgingen en daarmee verbonden opbrengsten van nieuwe woningen in de beschouwing worden betrokken. Opvallend bij de woningbouwimpuls is weer dat kleine woningbouw-projecten tot 500 woningen hier geen beroep op mogen doen. Blijkbaar is stimulering alleen nodig en wenselijk bij grotere projecten. Dit lijkt ook samen te hangen met het feit dat de woningbouwimpuls sterk op betaalbaarheid is gericht. Door een groot deel van de programmering ‘betaalbaar’ te moeten aanbieden ontstaan gaten in de opbrengsten en door ook nog eens te bouwen op complexe locaties met veel bijkomende kosten ontstaan gaten in de begrotingen die vervolgens met belastinggeld vanuit de Rijksoverheid weer moeten worden gedicht.
Een belangrijke kritiek op het tot nu naar buiten gekomen woonbeleid is dat er vrijwel geen aandacht is voor reguliere doorstroming op de woningmarkt. Met de sterke nadruk op betaalbaarheid, twee-derde van de nieuwbouw moet binnen deze categorie vallen, wordt een situatie tot stand gebracht waarbij een toenemend aantal huishoudens huurwoningen kunnen verkrijgen tegen huren die beneden marktconforme niveaus liggen. Dit klinkt sympathiek - wie is er voor betaalbaar wonen? - maar de keerzijde van dergelijk beleid kennen wij goed vanuit de sociale huursector. Door de subsidie te verbinden met de woning en niet direct te richten op doelgroepen vanuit het volkshuisvestingsbeleid, wordt het voor huishoudens die deze impliciete subsidie ontvangen moeilijk om in de toekomst nog eens door te stromen naar een woning in de vrije sector. Er moet dan immers een forse verhuisboete worden betaald. Dat het hier al snel om forse subsidies kan gaan, is ook duidelijk. Zo krijgt de bewoner die een middenhuur betaalt van € 850 per maand terwijl de marktconforme huur € 1.250 bedraagt bijna € 5.000 subsidie per jaar, ongeveer het drievoudige van wat een koper via de hypotheekrenteaftrek ontvangt.
Een te sterke nadruk op het betaalbaarheidsbeleid kan grote nadelen hebben voor de doorstroming in de toekomst en zal bovendien de doorstroming ook direct raken in de huidige woningmarkt. Door relatief veel aan de onderkant van het woningmarkt te realiseren, wordt veel minder doorstroming gerealiseerd dan als er wat meer ruimte wordt geboden aan dure koopwoningen. Dergelijk aanbod zorgt voor een keten van verhuisbewegingen, waardoor relatief veel huishoudens zich kunnen verbeteren op de woningmarkt met bijbehorende welvaartsvoordelen. Ook moet worden bedacht dat sommige doelgroepen, zoals bijvoorbeeld starters, juist erg afhankelijk zijn van aanbod in de bestaande voorraad die ook goedkoper is per m2 dan nieuwbouw. Zo koopt 90% van de koopstarters een bestaande woning en slechts 10% een nieuwbouwwoning. Aanbod vanuit de bestaande voorraad is dan heel belangrijk. De groep die al bestaande starterswoningen heeft, in de koop- of huursector, en waar relatief veel huishoudens zijn die willen gaan samenwonen zijn een zeer belangrijke categorie. Deze groep is vaak op zoek naar een eengezinswoning met tuin en bij voldoende aanbod schuiven zij door en laten in die situatie zelf twee woningen achter die zeer geschikt zijn voor alleenstaande jonge starters.
Opmerkelijk genoeg is er een categorie waarbij men wel aan doorstroming denkt: de ouderen. Volgens de NOS ziet zelfs 55% van de gemeenten hier de belangrijkste kwestie in relatie tot de woningnood. Hier ligt echter een groot verschil met de hierboven geschetste reguliere doorstroming die ook past bij patronen van leeftijd en huishoudvorming. Men wil ouderen blijkbaar eerder en vaker hun eengezinswoning doen verlaten. Onderzoek laat echter zien dat ouderen in de regel pas verhuizen als de gezondheid en de mobiliteit dit noodzakelijk maken. Ik herinner mij zelf de gesprekken met een sociale verhuurder die aangaf dat de gemiddelde leeftijd van de mensen die toetraden tot de reguliere appartementen met wat extra zorgvoorzieningen 82 jaar was en dat de gemiddelde verblijfsduur 3 jaar was. Ook herinner ik mij het voorbeeld van een seniorencomplex dat voor de aanvang van de bouw zwaar was overtekend, terwijl er bij de oplevering vervolgens te weinig animo bleek te zijn. Navraag bij betrokkenen leerde dat veel huishoudens als reden opgaven dat de switch ‘nog niet nodig was’. Men vond het project interessant, maar zo lang het nog ging in de eigen woning maakte men de stap niet. Uiteraard kan het in specifieke situaties nuttig zijn om meer seniorenwoningen te ontwikkelen, maar de gedachte dat als je maar veel seniorenwoningen bouwt dit de mobiliteit sterk op gang gaat brengen is niet op feiten gebaseerd.
Minister de Jonge stelt zich op het standpunt dat wij ‘teveel aan de markt hebben overgelaten en de (centrale) regie weer moeten nemen’. Opmerkelijk genoeg is de ontwikkeling van de laatste jaren juist een steeds sterkere interventie van (lagere) overheden. In steden als Amsterdam, Utrecht en Haarlem is ingrijpend beleid rond de woningbouwprogrammering en bijbehorende eisen rond betaalbaarheid al enkele jaren geleden ingezet. Dit beleid lijkt ook de opmaat te zijn geweest voor het nationale beleid. In sommige steden is hier het 40-40-20 beleid ingevoerd, waarbij sterk wordt ingegrepen op wat er gebouwd mag worden en welke huren hierbij mogen worden gevraagd nu en in de toekomst. Dat er teveel aan de markt is overgelaten is in dit kader moeilijk te plaatsen.
Ook de zogenaamde opkoopbescherming moet in dit licht worden geplaatst waartoe een groot aantal gemeenten inmiddels is overgegaan. Het argument dat hiervoor wordt gehanteerd is dat beleggers particuliere kopers van de markt duwen omdat die diepere zakken hebben. Opmerkelijk genoeg houdt de analyse hier op. Wat beleggers nu met deze woningen doen nadat zij deze gekocht hebben blijft onbesproken. De beleggers kopen deze woningen echter met het doel om deze weer door te kunnen zeten op de koop- of huurmarkt. Zij onttrekken met andere woorden geen aanbod. Sterker nog: het klassieke beeld hier is een belegger die een groot pand koopt, dit vervolgens in kleinere eenheden splitst en extra vierkante meters probeert toe te voegen door er een verdieping op te zetten of een kelder in een souterrain om te zetten. Deze belegger zorgt dus niet voor minder aanbod maar voor meer woningen en meer vierkante meters.
Waar het in de kern om gaat, is dat wordt vastgesteld dat de sleutel voor het oplossen van de woningnood niet ligt bij allerlei randzaken, maar dat er voldoende geschikte locaties beschikbaar zijn die een goed gevarieerd aanbod van woningen en woonlocaties mogelijk maakt. Een aanbod dat kwalitatief goed aansluit op de vraag en tevens rekening houdt met goede doorstroming en zoveel mogelijke welvaartsvoordelen oplevert voor een zo groot mogelijk aantal huishoudens. De sleutel ligt bij het beleid. Als de centrale regie kan helpen om provincies wat opener naar locaties te laten kijken, in het bijzonder in de groene ruimte, dan zou dit een belangrijke winst zijn. Een belangrijk voordeel van kleine locaties in het groen is ook dat hier relatief snel woningbouw is te realiseren. En hier geldt dat diverse kleine locaties ook al snel optellen tot betekenisvolle extra woningbouw.
