Windenergie en de MER

Wim Keijsers (r.) is binnen zijn bureau Nieuwe Gracht al sinds jaar en dag bezig met planologische visies en m.e.r.-beoordelingen, veelal in opdracht van overheden. Wouter Verweij (l.) is de m.e.r.-specialist bij adviesbureau Bosch & van Rijn.

Hoe begint het proces?

Keijsers: De planning rond duurzame energie, windenergie in Nederland is gelaagd. Het begint vaak met: we moeten wat aan duurzaamheid gaan doen. Rijk en provincies maken dan de grotere landelijke en regionale plannen. Gemeenten vertalen die voor hun grondgebied. Die plannen worden vervolgens geconcretiseerd naar specifieke locaties. Initiatiefnemers gaan met die plannen naar adviesbureaus om onderzoek te laten doen.

Verweij: Wij zoeken dan contact met het bevoegd gezag. Gaat het om bestemmingsplannen of structuurvisies die ruimte bieden aan opstellingen voor windturbines, dan is een plan-MER altijd verplicht. Voor een windturbinepark moet een project-MER opgesteld worden. Sinds 1 juli 2017 geldt voor windturbineparken met meer dan 20 windturbines een m.e.r.-plicht.

Als het gaat om ruimtelijke toestemming in de vorm van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan geldt in eerste instantie een m.e.r.-beoordelingsplicht. Daaruit kan vervolgens volgen dat een project m.e.r. nodig is. (

Zie kader: Vormen van milieueffectrapportages

)

Keijsers: Veel gemeenten willen meteen een plan-MER omdat er dan al direct naar alles wordt gekeken. Er wordt voor een specifiek windplan altijd eerst een m.e.r.-beoordeling uitgevoerd. Uit zon beoordeling kan volgen dat er een project-MER moet komen voor een vergunning of besluit. Als het om een structuurvisie gaat, dan geldt een plan-m.e.r.-plicht. Daarin moet een locatie-afweging worden gemaakt. Het komt vaak voor dat een vergunning met een bestemmingsplan gecoördineerd wordt voorbereid. In dat geval wordt vaak vrijwillig gekozen om het plan-MER te combineren met een concrete project-m.e.r., want dan heb je alles ineen. Daar is dus voorkeur voor, je hebt dan alle vragen gelijk beantwoord.

Verweij: Wat wel nog een punt is, is dat de kosten voor het inschakelen van de Commissie m.e.r. voor bijvoorbeeld een gemeente hoog zijn. Je bent voor bepaalde stappen binnen een m.e.r. procedure zoals een toetsingsadvies MER zo 20.000 euro kwijt. Voor stappen in het voortraject, over de reikwijdte en het detailniveau, is het al gauw 6000 euro. Het rijk heeft met de wet Tarieven CMER vanuit profijtbeginsel en bezuinigingen de kosten neergelegd bij de initiatiefnemer. (

Zie kader: De stappen in de m.e.r. procedures

)

Keijsers: Ik vind het principieel fout dat de financiën rond een advies een grote rol spelen bij de afweging of de Commissie m.e.r. betrokken zou moeten worden bij het voortraject. Voor een kleine gemeente is dat veel geld. Als je als commissie een aanvulling vraagt, dan jaag je de ander op kosten. Je kunt weliswaar die 6000 euro voor een eerste scan vermijden, maar dat kan je later parten gaan spelen als er meer onderzoek nodig blijkt.

Verweij: En dat is relevant omdat het belang van onafhankelijke toetsing niet afneemt onder de Omgevingswet. Bij een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan moet nu nog de gemeenteraad geraadpleegd worden. Dat is straks met de Omgevingswet niet meer nodig. Dan gaan die plannen buiten de gemeenteraad om en is het dus helemaal belangrijk dat er onafhankelijke commissies zijn zoals de Commissie m.e.r.

Veranderingen bij nieuwe initiatieven

Verweij: Je ziet tegenwoordig een bijzondere ontwikkeling: kleine parkjes van drie of vier windturbines die alleen met een m.e.r.-beoordeling en een vergunning voor afwijking bestem-mingsplan worden gerealiseerd. Dat is een snelle route die je steeds meer tegenkomt. Of daarmee sprake is van goede besluitvorming is afhankelijk van het voortraject.

In de regio Rotterdam is bijvoorbeeld voor de herziening van de provinciale Verordening en Omgevingsvisie eerst een plan-MER uitgevoerd om de (on)mogelijkheden voor 150 MW aan windvermogen in kaart te brengen. Dat leidde vervolgens tot een groot aantal

kleinere projecten, want er was geen ruimte voor een groot project. Die verschillende projecten kunnen daarna relatief snel gerealiseerd worden. Vergunningen worden tegenwoordig voor bepaalde tijd afgegeven, meestal een periode van 20-25 jaar.

Keijsers: Dat kan straks bij de Regionale Energie Strategieën (RES) ook. Als er al een omvangrijke plan-MER is geweest, met duidelijkheid over waar het wel kan en waar niet, dan is er niets op tegen om de concrete invulling met vergunning voor afwijking te doen. Dat geeft meer snelheid en flexibiliteit. Maar dan moeten wel alle voorwaarden aan bod zijn geweest. Dus ook betrokkenheid van de omgeving bijvoorbeeld via een lokale energiecoöperatie.

Keijsers: Een ander aspect is de grootte en hoogte van turbines. De molens zijn losgezongen van het landschap. Het is af en toe beter om een tiental hele grote neer te zetten, maar dan goed geplaatst, dan 20 kleinere verspreid. Maar dat is emotie, want landschap is emotie. Met die grotere turbines is het koppelen aan landschapsstructuren moeilijk. Zon koppeling zie je heel goed vanuit een vliegtuig, maar niet meer vanaf de grond. Het is daarom belangrijk voor de omgeving om dan met een 3D-simulatie vanaf de grond te werken. Zodat iedereen letterlijk kan zien wat het wordt. Dat is een grote vooruitgang.

Verweij: Grotere molens hebben veel meer opbrengst. Toch blijft de turbinekeuze een lokale afweging waarbij factoren als windaanbod en projectrendement een rol spelen; de tiphoogte van 150 meter wordt vaak als bovengrens genomen omdat daarboven verlichting moet worden aangebracht voor het vliegverkeer. Dat werkt beperkend, maar er wordt nu in een landelijke werkgroep naar een oplossing hiervoor gezocht, bijvoorbeeld met een detectie-radarsysteem dat aanslaat als er een vliegtuig in de buurt komt.

Commissie voor de m.e.r.: beoordelend of ondersteunend?

Keijsers: De Commissie m.e.r. werkt het liefst ondersteunend voor de milieubelangen, maar dat lukt niet altijd. Af en toe ben je een dwarsligger en toets je om ervoor te waken dat het goed afloopt. Maar over het algemeen zijn we ondersteunend en beseffen initiatiefnemers wel waar ze rekening mee moeten houden. Het uiteindelijke doel zou moeten zijn dat de markt zelf voor goede milieu-informatie zorgt, maar de praktijk is weerbarstig. Het blijkt vaak toch handig (en nodig) dat een onafhankelijk orgaan beoordeelt of voldoende rekening wordt gehouden met alle wettelijke randvoorwaarden. Er zijn altijd partijen die daar onderuit proberen te komen.

Ziet de Commissie ook toe op de wijze van het betrekken van omwonenden in het proces en in de opbrengst?

Keijsers: Daar vragen we altijd naar. De nieuwe Omgevingswet voorziet in een verplichting om omwonenden in staat te stellen te participeren. Inmiddels blijkt dit ook al standaardinzet bij de projectontwikkelaars.

Verweij: Bij veel windprojecten waarvoor de Rijkscoördinatieregeling (RCR) is ingezet waren belangrijke beslissingen al genomen voordat de omgeving kon participeren. Dat heeft bij enkele projecten geen goed gedaan voor het draagvlak. Dit heeft ervoor gezorgd dat het onderwerp omgevingsmanagement op rijksniveau is geagendeerd. Nieuwe RCR-projecten komen er naar verwachting niet meer, alles loopt nu via de regios. Maar er zijn natuurlijk ook enkele geslaagde RCR-projecten en dat zijn vaak projecten waar lokale partijen de initiatiefnemers waren. Dat is dan knap gedaan.

Als het gaat om omgevingsmanagement zijn wel verschillen waarneembaar tussen ontwikkelaars die dat in hun DNA hebben, zoals bijvoorbeeld energiecoöperaties, en aan de andere kant commerciële partijen die het meenemen omdat 'het nu eenmaal moet. Initiatiefnemers en gemeenten ontwerpen samen zon proces. Als je het betrekken van de omgeving minimaal doet, werkt dat altijd verkeerd uit. Het is beter als er een regionaal plan aan voorafgaat.

Keijsers: En er kan veel misgaan. Een bekend voorbeeld is wat in Friesland is gebeurd. Daar was vanuit de bevolking en maatschappelijke organisaties in een lang proces een gezamenlijk plan gemaakt. Maar de Provinciale Staten hebben het in verkiezingstijd niet aangedurfd om die plannen over te nemen. Toen is daar veel misgegaan met het draagvlak voor windenergie.

Ontwikkelingen rond de MER

Keijsers: In 2006 werd de huidige regelgeving voor de m.e.r. rond windenergie van kracht. Toen was er nog niet veel ervaring en moest alles uitgedokterd worden. De m.e.r.s zijn voor wind nu meer ingeburgerd. Dat geldt met name voor geluid en slagschaduw. Die zijn nu ook meer gestandaardiseerd. De laatste tijd gaat veel aandacht naar vogels en vleermuizen. Wat daarbij ook speelt is dat het effect van windparken die in elkaars buurt liggen in feite optelt. Samen moeten ze wel aan de normen voldoen en dat is soms lastig. Het kan ertoe leiden dat bepaalde windturbines een deel van de dag worden stilgezet vanwege de vogel- en vleermuisbewegingen. Maar vogels zijn vaak ook vreselijke opportunisten; ze passen zich aan en kunnen ineens op een heel andere plek opduiken.

Verweij: Voor wind lopen er per jaar ongeveer 20 tot 25 m.e.r.'s. Projecten die een m.e.r.-procedure doorlopen gaan meestal ook wel door, eventueel in aangepaste, afgeslankte vorm. Projecten die sneuvelen doen dat meestal al in een voortraject.

De m.e.r. is ook bedoeld om los van de locatie te zorgen dat alle factoren die van wetswege een rol kunnen spelen, worden meegenomen. Het is wel erg handig als er een regionale energievisie ligt, maar dat is niet overal het geval.

Zijn er ook knelpunten die moeten worden opgelost?

Verweij: Alle partijen rond een wind-initiatief hebben last van Defensie voor wat betreft de radarbeperkingen. Die beperkingen zijn slecht te beoordelen door andere partijen dan Defensie zelf. Ook de verlichting op de grote turbines is zon heikel punt. Gelukkig lijken er recent mogelijkheden te zijn ontstaan om de tijden dat de verlichting is ingeschakeld te verkorten.

Keijsers: Maar vooral is het nu heel jammer dat niet duidelijk is wat het beleid voor de windenergie na 2020 is. Dat geeft veel onduidelijkheid en daarmee gemiste kansen. Want de energietransitie moet wel doorgaan. En nogmaals: raadpleging van de Commissie m.e.r. mag niet bepaald worden door een prijsplaatje.

Verweij: Ik vind het ook belangrijk dat er aandacht komt voor gezondheidsaspecten. Dat moet op een hoger niveau worden bekeken dan in individuele m.e.rs. En we hebben zorgen over de nieuwe Omgevingswet, waarin in de toekomst afwijkingsbesluiten buiten de gemeenteraad om genomen kunnen worden. Maar de Omgevingswet heeft ook grote voordelen. Zo wordt participatie er nu wettelijk in verankerd.

Op 16 april organiseert Omgevingsweb in samenwerking met Titia van Leeuwen en ODE Windnieuws het congres De gemeentelijke energietransitie - samen aan de slag.