Onder de Omgevingswet verdwijnt de kruimelregeling[1]. Deze regeling maakt het tot eind 2023 mogelijk dat allerlei bouwprojecten (van klein tot best wel groot) met een reguliere procedure vergunbaar zijn.
Stel dat je project nu past binnen de kaders van de kruimelregeling, maar het project pas gaat lopen in 2024, wat verandert er dan onder de Omgevingswet? Waar moet je naar kijken of waar moet je rekening mee houden? In deze casus beantwoord ik de vragen aan de hand van een concreet project in de gemeente Rotterdam.[2]
Het project dat ik als voorbeeld neem behelst een transformatie van een kantoorpand naar wonen. Het past niet binnen het geldende bestemmingsplan. Het valt wel binnen de kaders van de kruimelregeling.[3]
Het grote verschil tussen een kruimelvergunning en vergunningen voor (grotere) projecten[4], was de termijn voor het verlenen van een vergunning. Voor een kruimelvergunning staat in principe een vergunningtermijn van 8 + 6 weken (de reguliere vergunning). Voor een groter project was dat een termijn van 26 weken (uitgebreide procedure).
Onder de Omgevingswet wordt de reguliere procedure voor de meeste omgevingsvergunningen het uitgangspunt. Vanaf 1 januari 2024 worden in beginsel alle vergunningaanvragen regulier behandeld volgens die doorlooptijd van 8 weken (+ 6 bij verlenging).
De wetgever heeft de gemeente meer vrijheid willen geven om te bepalen voor welk type project zij (relatief) makkelijk en snel een vergunning wil verlenen. Het kan dus zijn dat de gemeente bepaalde projecten die nu onder de kruimelregeling vallen, juist niet meer als (eenvoudig) vergunbaar wil aanmerken, maar het kan ook zijn dat de gemeente deze projectenlijst wil uitbreiden.
Wie nog graag van de kruimelregeling gebruik wil maken, moet vóór 1 januari 2024 de aanvraag hebben ingediend. Dan wordt de aanvraag onder het oude recht afgehandeld. Zie meer over het overgangsrecht in deze blog.
Bij aanvragen voor projecten die na 1 januari 2024 worden ingediend, wordt een onderscheid gemaakt tussen de vraag of het een activiteit is die past binnen het omgevingsplan (lees: het huidige bestemmingsplan[5]) of dat het niet past binnen het omgevingsplan. Ik ga hierna alleen in op de situatie dat het project niet past binnen het omgevingsplan.
Als het er niet in past, wordt de aanvraag aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (dit wordt afgekort tot “BOPA”).
In principe is de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op de aanvraag toegekend aan het college van B&W van de gemeente.[6]
Als de aanvraag na 1 januari wordt ingediend, dan geldt dat deze in beginsel wordt afgehandeld via de reguliere procedure (8 weken + 6 weken), tenzij de gemeente en de aanvrager afspreken dat zij graag de uitgebreide procedure (26 weken) willen doorlopen. Daar kan voor gekozen worden, bijvoorbeeld (bewust) om omwonenden de mogelijkheid te geven vooraf op een ontwerpbesluit een zienswijze in te dienen (en dan de bezwaarfase na het nemen van een besluit te vermijden).
Als hier de reguliere procedure wordt toegepast, dan verandert er niets aan de bezwaarprocedure. Belanghebbenden kunnen bezwaar maken tegen het besluit en hebben daarvoor een termijn van 6 weken die ingaat op de datum waarop het besluit wordt genomen.
Bestemmingsplan wordt omgevingsplan
Onder de Omgevingswet gaat het bestemmingsplan verdwijnen. Daarvoor komt het omgevingsplan terug. Het omgevingsplan zoals bedoeld onder de Omgevingswet is inhoudelijk vergelijkbaar met een samenstel van het huidige bestemmingsplan + allerlei andere regels die nu op rijksniveau gelden + bepaalde lokale verordeningen.
Het is de bedoeling dat de gemeenten tot één omgevingsplan voor de gehele gemeente zullen komen. Gemeenten hebben tot 2029 de tijd om een (actueel) omgevingsplan te maken.
Totdat het zo ver is, geldt het huidige bestemmingsplan dus in veel gemeenten nog als het ruimtelijk kader voor toetsing van de aanvraag.
Besluit kwaliteit leefomgeving
Omdat voor het transformatieproject moet worden afgeweken van het bestemmingsplan, gelet op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving het volgende beoordelingskader:
De vergunning wordt alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (dit was: “in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening”);
Er moet getoetst worden aan dezelfde regels die ook gelden voor het opstellen van een omgevingsplan[7] (denk bijvoorbeeld aan externe veiligheid, de weging van het waterbelang, luchtkwaliteitseisen, regels omtrent geluid;
Er moet getoetst worden aan hoger beleid (provinciaal beleid, rijksbeleid).
Omgevingsvisies en ander beleid
Omgevingsvisies van de gemeente, de provincie of de nationale overheid zullen in veel gevallen het kader vormen waaraan een motivering kan worden ontleend voor het toelaten van een nieuwe ontwikkeling die in strijd is met het omgevingsplan.
De gemeente Rotterdam heeft geen beleid voor de toepassing van de (huidige) kruimelregeling. De gemeente heeft ook geen beleid gepubliceerd waarin is beschreven hoe men onder de Omgevingswet omgaat met aanvragen voor kruimel-achtige projecten. Het is dus onbekend hoe de gemeente tegenover deze aanvragen staat.
Dit is dus iets wat je in elk gemeente specifiek moet opzoeken.
Motivering
Het komt er op neer dat (ten opzichte van de kruimelvergunning) het toetsingskader wel wat zwaarder wordt. In een besluit om een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan, moet deugdelijk worden gemotiveerd waarom die activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties toch aanvaardbaar wordt geacht.
Aan de motivering worden zwaardere eisen gesteld, als de inbreuk op het geldende omgevingsplan groter is en lichtere eisen als de inbreuk geringer is.
Participatie
De Omgevingswet stelt ‘participatie’ van burgers, bedrijven en organisaties in een vroegtijdig stadium van de ontwikkeling van een initiatief centraal. Het gaat hier om het betrekken van partijen bij het besluitvormingsproces vóórdat de formele besluitvorming in een procedure plaatsvindt. Lees meer over participatie in deze blog.
Voor de “BOPA” kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is, voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA, kan worden ingediend. Aan de vorm van de participatie worden geen eisen gesteld, alleen dát er aan participatie voldaan moet worden.
Met ingang van 1 januari 2024 geldt binnen de gemeente Rotterdam[8] een lijst van gevallen waarin participatie verplicht is. Zo geldt in Rotterdam dat participatie verplicht is bij een transformatie van een gebouw vanaf 120 woningen.[9]
Het maakt in beginsel niet veel uit of de aanvraag onder de huidige wetgeving of onder de Omgevingswet wordt behandeld. Onder het huidige recht kan het project worden aangemerkt als een ‘kruimelproject’ of een ‘kruimelvergunning’.
Onder het nieuwe recht moet de aanvraag voor de transformatie van het kantoorgebouw naar woongebouw worden aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Bij het motiveren van het vergunningbesluit zal in beide gevallen getoetst moeten worden aan geldende hogere regelgeving en bijvoorbeeld visiedocumenten.
In beide gevallen is de reguliere procedure het uitgangspunt.
Formeel wordt de toets iets zwaarder onder de Omgevingswet. In de praktijk denk ik dat het wel overzichtelijk is. Het is belangrijk om per gemeente goed te kijken welke regels binnen de gemeente gelden voor participatie.
[1] Nu bekend als de vergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo junto artikel 4 bijlage II Bor.
[2] Dit is relevant, omdat gemeenten vanaf 1 januari 2024 meer mogelijkheden hebben om zelf hun eigen regels te bepalen en beleid vast te stellen. Wat opgaat voor Rotterdam, geldt misschien niet in Arnhem.
[3] Artikel 4 lid 1 en lid 9 bijlage II Bor.
[4] Artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo.
[5] Aanvullende informatie: met ingang van 1 januari 2024 wordt het bestemmingsplan dat op die datum het (tot dan toe) geldende bestemmingsplan was, op grond van het overgangsrecht aangemerkt als het ‘omgevingsplan van rechtswege’.
[6] De gemeenteraad is bevoegd om met ingang van 1 januari pro-actief aan te wijzen bij welke aanvragen tot het verlenen van een omgevingsvergunning, de raad zich een adviesbevoegdheid voorbehoudt. Het is niet bekend of de gemeente Rotterdam daartoe zal besluiten.
[7] Hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
[8] https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR696142/1
[9] Artikel 2 a2 van het beleid: aangewezen zijn gevallen van ‘herbouwen, vernieuwen, uitbreiden van gebouwen en bouwwerken en het omzetten van bestaande functies ten behoeve van de woonfunctie […] bij meer dan 120 woningen’.
