Op 17 september 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in twee uitspraken antwoord gegeven op de vraag wanneer een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals een stichting, een bestuursorgaan is. Dit is van belang, omdat op besluiten van een bestuursorgaan de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Zo moet een bestuursorgaan voldoen aan algemene regels van behoorlijk bestuur en is de bestuursrechter de bevoegde rechter om besluiten te toetsen.
Eerder bracht Staatsraad-AG Widdershoven over deze kwestie een
conclusie
uit. De uitspraken van de Afdeling zijn in lijn met deze conclusie.
Wanneer is een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan?
Het begrip bestuursorgaan wordt gedefinieerd in artikel 1:1 van de Awb. Een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon is een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed.
De hoofdregel is dat een orgaan met openbaar gezag is bekleed als aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Dit betekent dat het openbaar gezag in beginsel alleen bij wettelijk voorschrift kan worden toegekend. Als er geen wettelijk voorschrift is dat een privaatrechtelijke rechtspersoon een bepaalde bevoegdheid geeft, is er dus in beginsel geen sprake van een bestuursorgaan.
Op deze hoofdregel bestaat volgens de Afdeling één uitzondering en die betreft privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen (subsidies) of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken. Voor deze uitzondering moet aan twee cumulatieve vereisten worden voldaan: een inhoudelijk en een financieel vereiste.
(1)
Het inhoudelijke vereiste
De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen moeten in beslissende mate worden bepaald door een of meer organen van publiekrechtelijke rechtspersonen (ook wel a-organen genoemd).
Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven echter géén zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval.
(2)
Het financiële vereiste
De verstrekking van de uitkeringen of voorzieningen moeten in overwegende mate wordt gefinancierd door een of meer organen van publiekrechtelijke rechtspersonen (a-organen).
Aan de in overwegende mate-eis wordt in beginsel voldaan als de verstrekking voor twee derden of meer wordt gefinancierd door die andere bestuursorganen. Daarbij dient te worden gekeken naar de financiering van de verstrekking in kwestie en niet naar de totale middelen van de privaatrechtelijke rechtspersoon.
Overige relevante aspecten
Ter verdere verduidelijking geeft de Afdeling voorts aan dat de bestuursorganen als aan de orde bij het eerste (inhoudelijke) en tweede (financiële) vereiste niet noodzakelijkerwijs dezelfde hoeven te zijn. Het is dus bijvoorbeeld mogelijk dat als een provincie de gelden verstrekt aan een stichting en een gemeente de inhoudelijke criteria bepaalt, die stichting aangemerkt kan worden als een bestuursorgaan.
Ten slotte is van belang dat de uitoefening van een overheids- of publieke taak géén zelfstandig vereiste is. Uit de inhoudelijke en financiële band tussen een privaatrechtelijke rechtspersoon en een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon volgt al dat deze privaatrechtelijke rechtspersonen een bepaalde taak aan zich hebben getrokken. Dat is een wijziging van koers ten opzichte van sommige uitspraken uit het verleden waaruit volgde dat het daarbij wel om een zelfstandig vereiste ging.
De Afdeling heeft deze criteria vervolgens toegepast op twee stichtingen. De Afdeling concludeert in beide gevallen dat géén sprake is van een bestuursorgaan.
Is Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio een bestuursorgaan?
Deze stichting is opgericht door de provincie Noord-Holland en NV Luchthaven Schiphol. De stichting kan (onder meer) in schrijnende gevallen een uitkering in natura verstrekken voor ervaren hinder van vliegverkeer.
De Afdeling toetst eerst aan het inhoudelijke vereiste. De criteria voor het verstrekken van uitkeringen aan schrijnende gevallen zijn neergelegd in het Bestemmingsreglement Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio.
Dit reglement is vastgesteld door het bestuur en goedgekeurd door de raad van toezicht van de stichting. Bij de benoeming van de leden van het bestuur en de raad van toezicht zijn weliswaar organen van publiekrechtelijke rechtspersonen betrokken, maar dit is op zichzelf niet voldoende om te voldoen aan het eerste criterium.
De inhoudelijke criteria vloeien verder voort uit een convenant. Dit convenant geeft inhoud aan een publiek-private samenwerking tussen verschillende overheden en Schiphol en KLM. Binnen de samenwerking hebben alle partijen een gelijkwaardige positie. Dat er meer publieke dan private partijen betrokken zijn, brengt niet mee dat die publieke partijen in beslissende mate de inhoud van het convenant en de daaruit voorvloeiende bepalen of hebben bepaald.
Aan het inhoudelijke vereiste wordt daarom niet voldaan.
Ook aan het financiële vereiste wordt niet voldaan. In het convenant is namelijk vastgelegd dat Noord-Holland, Schiphol en Amsterdam weliswaar ieder voor een gelijk deel bijdragen aan de financiering van de bureaukosten van de stichting, maar verder is vastgelegd dat Schiphol tien miljoen euro beschikbaar stelt voor de financiering van schrijnende gevallen, de minister van Verkeer en Waterstaat tien miljoen euro beschikbaar stelt voor de financiering van gebiedsgerichte projecten, en Noord-Holland tien miljoen euro beschikbaar stelt voor schrijnende gevallen en gebiedsgerichte projecten. De ter beschikking gestelde gelden zijn dus geoormerkt en mogen uitsluitend daarvoor gebruikt worden.
In de uitspraak was een verzoek ingediend voor een uitkering voor een schrijnend geval. Uit het convenant volgt dat de uitkeringen aan schrijnende gevallen niet in overwegende mate worden gefinancierd door organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Dat de totale middelen van de stichting wel voor twee derden afkomstig zijn van dergelijke bestuursorganen, maakt niet dat aan het financiële vereiste is voldaan. Bij het financiële vereiste dient namelijk te worden gekeken naar de financiering van de verstrekking in kwestie, in casu de regeling voor schrijnende gevallen.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de stichting geen bestuursorgaan is. De uitspraak is
hier
te lezen.
Is Stichting Platform31 een bestuursorgaan?
Op grond van de Wet Fonds economische structuurverstrekking is er een Fonds economische structuurverstrekking (FES). Met geld uit het FES is Stichting Netherlands Institute for City Innovation Studies (NICIS) opgericht. NICIS is gefuseerd tot Platform31. Platform31 heeft als doel de kennisbasis voor stedelijk beleid te verhogen. De minister voor wonen, wijken en integratie heeft subsidie aan (thans) Platform31 verleend voor het onderzoeksprogramma Kennis voor Krachtige Steden (KKS). Platform31 is een samenwerkingsverband VerDuS aangegaan met de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO).
Platform31 heeft een verzoek om financiering van een onderzoeksvoorstel afgewezen. Het is de vraag of tegen deze afwijzing bezwaar en beroep bij de bestuursrechter kon worden ingesteld. De Afdeling oordeelt dat dit niet het geval is, omdat Platform31 niet kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan. Ook hiervoor kijkt de Afdeling naar de twee geformuleerde (cumulatieve) eisen.
Aan het financiële vereiste wordt voldaan, omdat het onderzoeksprogramma KKS in overwegende mate is gefinancierd door de minister.
Over het inhoudelijke vereiste overweegt de Afdeling dat in de subsidieverstrekking aan Platform31 weliswaar nadere voorwaarden zijn gesteld, maar dat de minister de criteria waaraan de onderzoeksvoorstellen moeten voldoen niet heeft vastgesteld of goedgekeurd. De minister heeft de precieze invulling van het onderzoeksprogramma KKS aan Platform31 overgelaten. In de commissie die de onderzoeksvoorstellen beoordeelt, zitten weliswaar ambtenaren van organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon, maar deze ambtenaren zijn op persoonlijke titel aanwezig en gekozen in verband met hun praktijkervaring.
Nu niet aan het inhoudelijke vereiste is voldaan, kan het bestuur van Platform31 niet worden aangemerkt als een bestuursorgaan. De uitspraak is
hier
te lezen.
Afronding
Met deze uitspraken heeft de Afdeling verduidelijkt wanneer een privaatrechtelijke rechtspersoon aangemerkt kan worden als bestuursorgaan. De uitspraak is gedaan door de zogenaamde grote kamer die bestond uit de voorzitter en twee leden van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de presidenten van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De criteria die in deze uitspraak zijn geformuleerd, zullen dan ook niet alleen worden gehanteerd door de Afdeling, maar naar valt aan te nemen eveneens door de andere hoogste bestuursrechters. De uitspraak biedt daarmee niet alleen meer duidelijkheid, maar bevordert ook de rechtseenheid.
Door Tom Barkhuysen en Annemarie Drahmann op Stibbeblog
