Menu

Filter op
content
Omgevingsweb

Voortoets, passende beoordeling en omvang van het project

De voortoets, passende beoordeling en omvang van het project zijn enkele relevante begrippen in het kader van de beoordeling van stikstofdepositie (en andere effecten) op Natura 2000-gebieden. Maar wanneer is nou een voortoets of een passende beoordeling vereist, en wat houden ze in? En wat is de omvang van een project? Dat begint bij de basis van het natuurbeschermingsrecht.

17 februari 2024

Plannen en projecten, en het toetsingskader daarvoor

De overheid mag geen activiteiten toestaan die nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. Dit is vastgelegd in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl).

“Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling (…) geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten (…).”

Zoals in artikel 6, derde lid, van de Hrl te lezen is, wordt er een onderscheid gemaakt tussen plannen en projecten. Bij plannen gaat het bijvoorbeeld om een omgevingsplan (artikel 4.1 van de Omgevingswet) en bij projecten om een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet).

Een Natura 2000-activiteit is in de bijlage bij de Omgevingswet als volgt gedefinieerd:

“activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied”.

Voor een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit bepaalt artikel 8.74, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) het volgende.

“Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een Natura 2000-activiteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 16.53c, eerste lid, van de wet, de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”

Voor plannen bepaalt artikel 10.24 van het Bkl het volgende.

“Een plan als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn wordt alleen vastgesteld, als uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 16.53c, eerste lid, van de wet, de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.” (Dit wordt hierna ook wel de plantoets genoemd.)

Artikel 16.53c, eerste lid, van de Omgevingswet bepaalt het volgende.

“Voor een plan of een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn maakt het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, de aanvrager van de betrokken omgevingsvergunning, of het bevoegd gezag voor het projectbesluit een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van die richtlijn, van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied.”

Hierna worden plannen en projecten kortheidshalve samen activiteiten genoemd. Als het van belang is om een onderscheid te maken tussen plannen en projecten, dan zal dat worden aangegeven.

Uit het toetsingskader volgt dat eerst moet worden vastgesteld of een activiteit significante gevolgen kan veroorzaken voor een Natura 2000-gebied. Zo nee, dan hoeft er geen verdere toets te worden uitgevoerd. Zo ja, dan is voor de activiteit een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit en/of een plantoets vereist.

Als voor een activiteit een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit en/of een plantoets is vereist, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt. Die passende beoordeling moet de zekerheid geven dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Als de passende beoordeling die zekerheid geeft, kan de omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit worden verleend respectievelijk het omgevingsplan worden vastgesteld.

Voortoets

Als een activiteit is beoogd, moet dus eerst worden beoordeeld of die activiteit significante gevolgen kan veroorzaken voor een Natura 2000-gebied. Dat wordt in een voortoets beoordeeld. Een interessante uitspraak daarover is de uitspraak van de Raad van State van 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3129) over Porthos. Daarin heeft de Raad van State onder andere het volgende overwogen.

“Een voortoets wordt gemaakt om vast te stellen of een risico bestaat dat een plan of project significante gevolgen heeft voor een gebied. (…) Een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Een dergelijk risico moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied (zie het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 7 september 2004, C-127/02, (Kokkelvisserij), ECLI:EU:C:2004:482).”

Het Porthos-project zou tijdens de aanleg-/bouwfase (twee jaar) een toename van stikstofdepositie veroorzaken van maximaal 0,57 mol op Natura 2000-gebieden die al zijn overbelast met stikstof. Als uitgangspunt werd over het algemeen gehanteerd dat als een activiteit stikstofdepositie op een al overbelast Natura 2000-gebied veroorzaakt, de activiteit significante gevolgen kan veroorzaken en daarom een vergunning/plantoets en passende beoordeling zijn vereist. Voor een toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn eerdere artikel ‘Stikstof, Natura 2000 en de KDW: hoe zit het ook alweer?’ daarover.

De Porthos-uitspraak heeft duidelijk gemaakt dat dit niet altijd zo hoeft te zijn.

“Het Porthos-project zal in de bouwfase (ook wel aanlegfase genoemd) leiden tot een toename van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat de stikstofdepositie op delen van het voorkomen van bepaalde habitattypen toeneemt terwijl de KDW voor die habitattypen al worden overschreden. (…) Dit enkele feit maakt echter niet dat een passende beoordeling in dit geval zonder meer noodzakelijk was en dat niet met een voortoets mocht worden volstaan. (…)

Maar de Afdeling sluit niet uit dat de tijdelijkheid van stikstofdeposities in sommige gevallen de conclusie kan rechtvaardigen dat uitgesloten is dat een plan of project significante gevolgen heeft. Daarbij is van belang in hoeverre en op welke termijn een gebied die deposities kan opvangen. Als een gebied maar een klein opvangend vermogen heeft, is het mogelijk dat tijdelijke deposities toch structureel doorwerken en wel significante gevolgen kunnen hebben, maar als een gebied die tijdelijke toename wel kan opvangen, zijn significante gevolgen wellicht uitgesloten.”

Als in een voortoets wordt vastgesteld dat een activiteit ondanks een toename van stikstofdepositie geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebied kan veroorzaken, dan zijn geen vergunning/plantoets en passende beoordeling vereist. Daartoe moet in de voortoets uiteraard wel een goede beoordeling worden uitgevoerd. In de Porthos-uitspraak heeft de Raad van State daarover onder andere het volgende overwogen.

“Bij elk nieuw plan of project dat leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden zal dus een voortoets gemaakt kunnen worden waarbij een ecologische analyse moet worden gegeven van die gevolgen in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betreffende Natura 2000-gebied, ook als het gaat om een tijdelijke en beperkte toename. Daarbij zal voor de relevante Natura 2000-gebieden moeten worden onderzocht hoe de staat van de instandhouding op dat moment is. De effecten van de stikstofdeposities die al hebben plaatsgevonden, zullen zich daarin vertalen.”

Om ondanks een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden significante gevolgen uit te kunnen sluiten, is dus een stevige onderbouwing in een voortoets vereist.

Belangrijk daarbij is dat een voortoets betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen.

Passende beoordeling

Als een activiteit significante gevolgen op Natura 2000-gebied kan veroorzaken, dan is voor de activiteit een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit en/of een plantoets vereist en dus ook een passende beoordeling.

Aan welke eisen een passende beoordeling moet voldoen, heeft de Raad van State uitvoerig uiteengezet in de uitspraak van 29 mei 2019 over het voormalige Programma Aanpak Stikstof. Daarom verwijs ik graag naar de samenvatting die ik daar destijds over schreef.

In sommige gevallen hoeft geen nieuwe passende beoordeling voor een activiteit te worden gemaakt. Dat is het geval als (1) het gaat om een herhaling of voortzetting van een activiteit of (2) het plan deel uitmaakt van een ander plan (artikel 16.53c, tweede lid, van de Omgevingswet). Voorwaarde is wel dat daarvoor dan eerder al een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe inzichten oplevert (zie daarover bijvoorbeeld mijn eerdere artikel ‘Één-op-één inpassing Nb-vergunning in bestemmingsplan’).

Omvang van het project

De beoordeling óf een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit vereist is alsmede de (passende) beoordeling van een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit moet betrekking hebben op het gehele ‘project’. Voor een toelichting op het projectbegrip verwijs ik graag naar de artikelen die ik daarover eerder schreef (zie bijvoorbeeld ‘Vergunning artikel 19d Natuurbeschermingswet’ en ‘Blogserie uitspraken PAS (deel 14): project of andere handeling’).

Terwijl in de praktijk soms wordt geprobeerd om meerdere activiteiten ‘los te knippen’ in afzonderlijke projecten, wordt soms juist ook geprobeerd om meerdere activiteiten samen te voegen in één project. Dat dit niet zonder meer mag, blijkt uit eerdere uitspraken van de Raad van State (zie bijvoorbeeld mijn eerdere artikel ‘Twee bedrijven als één project in de zin van de Wet natuurbescherming?’).

Wat de omvang van een project is, blijft in de praktijk discussies opleveren. Dit leverde recent een aantal interessante uitspraken op.

De Raad van State overwoog in drie uitspraken van 6 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:44714534 en 4540) nogmaals dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit betrekking moet hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die manier is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. “De beoordeling van de gevolgen van het gehele project dient uitgangspunt te zijn van de voortoets en van de passende beoordeling.” In de uitspraken van 6 december 2023 leidde dat tot het oordeel dat (1) de exploitatie van een terrein dat is bedoeld en ingericht ten behoeve van evenementen en met voorzieningen voor die evenementen en (2) de daar gehouden evenementen gezamenlijk als één project moeten worden aangemerkt.

Omdat als uitgangspunt geldt dat een voortoets en een passende beoordeling moeten zien op de gevolgen van het gehele project, oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 18 januari 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:116) dat een voortoets niet in twee stappen mag worden uitgevoerd. Er mag dus niet in twee stappen worden beoordeeld of een activiteit geen significante effecten op Natura 2000-gebied veroorzaakt.

Artikel delen

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.