Een voorbereidingsbesluit is een besluit van de gemeenteraad dat inhoudt dat voor een bepaald gebied een nieuw bestemmingsplan wordt voorbereid. (3.7, eerste lid Wet ruimtelijke ordening) Een voorbereidingsbesluit heeft als doel om een voorbereidingsbescherming te realiseren. Hieronder zal ik aangeven wat dit inhoudt, wat de gevolgen zijn en hoe dit wordt geregeld onder de Omgevingswet.
Bij een nieuw bestemmingsplan kunnen voorschriften wijzigen. Zo kunnen bestemmingen wijzigingen, of kunnen bijvoorbeeld bouwmogelijkheden worden beperkt. Daarbij is het soms nodig dat al voordat het nieuwe bestemmingsplan er is, de mogelijkheden van het huidige bestemmingsplan worden beperkt. Als een bestemmingsplan bijvoorbeeld geen maximale te bebouwen oppervlakte kent, of geen maximale bouwhoogte, dan kan dat worden gecorrigeerd in een nieuw bestemmingsplan.
Daarbij bestaat altijd het risico dat voordat dit nieuwe bestemmingsplan van kracht wordt, er alsnog een aanvraag binnenkomt voor een bouwplan dat – bijvoorbeeld vanwege de bouwhoogte – niet meer past binnen het nieuwe bestemmingsplan. Dat kun je voorkomen door een voorbereidingsbesluit te nemen, waarmee de voorbereidingsbescherming intreedt.
Een voorbereidingsbesluit heeft als gevolg dat omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen, voor bouwactiviteiten die passen binnen het bestemmingsplan, toch niet mogen worden verleend. Dat is de voorbereidingsbescherming: een gemeente kan zo voorkomen dat nieuwe bouwplannen het nieuwe bestemmingsplan doorkruisen. Daarom geldt in het geval van een voorbereidingsbesluit een aanhoudplicht op grond van artikel 3.3, eerste lid onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit betekent dat de aanvraag voor de vergunning niet wordt verleend, maar evenmin wordt geweigerd. Er wordt niet beslist, bijvoorbeeld totdat het nieuwe bestemmingsplan er is, de termijn voor het vaststellen daarvan is verstreken of het voorbereidingsbesluit is komen te vervallen.
Een activiteit die ook binnen het nieuwe – in voorbereiding zijnde – bestemmingsplan past, kan wel worden verleend.
Voor nieuwe (bouw)activiteiten is het gevolg van de voorbereidingsbescherming dat een plan dat binnen het bestemmingsplan past, niet zonder meer verleend kan worden. Het moet ook passen binnen het nieuwe bestemmingsplan. Zolang daarover geen duidelijkheid is, hoeft geen beslissing te worden genomen over de bouwaanvraag. Dit kan dus behoorlijke vertraging met zich brengen. Het kan zelfs weigering van een vergunning tot gevolge hebben van een bouwplan dat op zich is toegestaan onder het geldende bestemmingsplan.
Omdat die gevolgen best verstrekkend zijn, heeft de wetgever de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit beperkt. Indien binnen een jaar na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit de gemeenteraad geen nieuw bestemmingsplan ter inzage heeft gelegd, komt het voorbereidingsbesluit en daarmee de voorbereidingsbescherming, te vervallen. Op die manier heeft de wetgever een balans gevonden tussen de belangen van een aanvrager en het belang van voorbereidingsbescherming.
Een voorbereidingsbesluit is in de regel alleen zinvol als de bestaande mogelijkheden in een bestemmingsplan in een volgend bestemmingsplan worden beperkt. De beperking van reeds bestaande mogelijkheden, kan leiden tot een verplichting tot vergoeding, de zogenaamde planschade. Of daarvan sprake is in een concreet geval, hangt van veel meer factoren af, maar in het kader van een voorbereidingsbesluit is het goed om met deze mogelijkheid rekening te houden.
Volgens de laatste informatie treedt de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking. Omdat de Omgevingswet geen bestemmingsplan meer kent, maar een Omgevingsplan en dit Omgevingsplan – anders dan het bestemmingsplan – niet meer geheel vernieuwd hoeft te worden, is een aanhoudingsplicht in afwachting van een nieuw Omgevingsplan niet meer aan de orde. Onder de Omgevingswet bestaat de aanhoudingsplicht zoals in artikel 3.3 Wabo, dan ook niet. Wel biedt artikel 4.14 van de Omgevingswet een voorbereidingsbescherming voor nieuwe regels in het Omgevingsplan.
Maar hoe zit het dan met voorbereidingsbesluiten van vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet? Dat hangt af van de situatie.
Voor voorbereidingsbesluiten waarbij het bestemmingsplan waarvoor het voorbereidingsbesluit is genomen, ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, geldt dat het oude recht van toepassing blijft, waardoor de aanhoudplicht van artikel 3.3 Wabo blijft gelden. Dit volgt uit artikel 4.103 Invoeringswet Omgevingswet.
Voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen die is ingediend vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet en waarbij een voorbereidingsbesluit geldt, is ook het oude recht (inclusief de aanhoudingsplicht) van toepassing. Dit volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. Dat levert een probleem op, want dat zou betekent dat de aanhoudplicht blijft gelden totdat een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld. Dat kan niet meer gebeuren, want de Omgevingswet kent geen bestemmingsplan. Daarom bepaalt artikel 4.80a van de Invoeringswet Omgevingswet dat het voorbereidingsbesluit in dit soort gevallen eindigt als er nieuwe regels zijn in het Omgevingsplan, of de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit is verstreken.
Voor een bouwactiviteit na inwerkingtreding van de Omgevingswet, bevat het Omgevingsplan in het geval van een voorbereidingsbesluit – dat nog genomen is op grond van de Wabo – op grond van artikel 22.33 van de Bruidsschat een weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag moet dan zo’n aanvraag afwijzen, tenzij het bouwplan past binnen de regels die ‘in voorbereiding’ zijn, zo bepaalt artikel 22.33, tweede lid van de Bruidsschat. Als dat nog niet helemaal duidelijk is, dan kan het bevoegd gezag (na toestemming van de aanvrager) ook kiezen om de beslistermijn op de aanvraag op te schorten, in plaats van de aanvraag te weigeren.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft ook wel gevolgen voor de duur van het voorbereidingsbesluit. Onder de Wabo is bepaald dat een voorbereidingsbesluit indien na één jaar na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit geen nieuw bestemmingsplan ter inzage is gelegd (3.7, vijfde lid Wro). Onder de Omgevingswet is die termijn één jaar en zes maanden (4.14, vierde lid Omgevingswet). Maar een voorbereidingsbesluit dat is genomen onder de Wabo – in afwachting van een nieuw bestemmingsplan – kan veel langer gelden. Het voorbereidingsbesluit wordt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet een onderdeel van het Omgevingsplan, zo bepaalt artikel 4.6, eerste lid onder n van de Invoeringswet Omgevingswet. Dat betekent dat vanaf dat termijn voor de geldigheidsduur van het voorbereidingsbesluit de termijn van 4.14, vierde lid Omgevingswet gaat lopen. (4.103, tweede lid Invoeringswet Omgevingswet). Dat betekent dat een voorbereidingsbesluit onder de Wabo en waarbij de Omgevingswet in werking treedt tijdens de geldigheidsduur, automatisch verlengd wordt met 18 maanden (en in sommige gevallen zelfs meer).
Een voorbereidingsbesluit heeft de voorbereidingsbescherming tot gevolg: een bouwplan wordt niet alleen meer getoetst op het geldende, maar ook het nieuwe (nog niet in werking zijnde) bestemmingsplan. Het bevoegd gezag moet de aanvraag onder huidige recht aanhouden, maar mag onder de Omgevingswet direct weigeren. Zowel nu als in de toekomst mag er wel worden vergund, als duidelijk is dat het bouwplan niet in strijd is met de toekomstige regels.
In de overgang van Wabo naar Omgevingswet kunnen wat ingewikkelde situaties ontstaan met betrekking tot de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit, en bovendien kan de geldigheidsduur van een voorbereidingsbesluit dat nog is genomen onder de Wabo veel langer worden dan is bepaald in artikel 3.7 Wabo. De vraag is daarmee de balans tussen de belangen van de initiatiefnemer van een bouwproject en het belang van de voorbereidingsbescherming niet teveel doorslaat. Het is afwachten of daarover rechtspraak komt. Dat moet mogelijk zijn, aangezien onder de Omgevingswet geen aanhoudplicht meer geldt – waarmee geen besluit verkregen wordt – maar een weigeringsplicht. Die weigering kan worden getoetst door de rechter.
