De grootste uitvoeringsproblemen bij de bouw van 900.000 woningen liggen niet bij de gemeenten, maar op de grondmarkt. Een nieuw grondbeleid is daarom wellicht veel effectiever dan een nieuw ruimtelijk beleid.
Tot 2030 moeten 900.000 woningen worden gebouwd. Dat gaat niet vanzelf. De minister van Ruimte en Volkshuisvesting Hugo de Jonge weet dat nationale sturing nodig is om al die gemeenten in die korte tijd zo ver te krijgen. Hij is druk bezig om een nieuwe Nota Ruimte te schrijven waarin duidelijk richting wordt gegeven. Hij zal spoedig merken dat het terugpakken van regie haaks staat op de bedoelingen van de Omgevingswet die in 2024 wordt ingevoerd.
Toch vermoed ik dat Hugo de Jonge met wat geld en wat deals de meeste gemeenten wel zal meekrijgen. Ook gemeenten hebben immers last van dat woningtekort. Bovendien is er binnen bestaande bestemmingsplannen nu al voldoende capaciteit voor al die nieuwe woningen. De grootste uitvoeringsproblemen liggen niet bij de gemeenten, maar op de grondmarkt. Een nieuw grondbeleid is daarom wellicht veel effectiever voor het realiseren van 900.000 woningen dan een nieuw ruimtelijk beleid. Wat is er aan de hand?
Om dat te weten moet je iets weten van de geschiedenis van de grondmarkt. Maar vooraf is het goed om twee principes van die grondmarkt scherp voor ogen te houden.
Ten eerste wordt de prijs van de woning niet bepaald door de prijs van de grond, maar wordt de prijs van de grond bepaald door de prijs van de woning. Als ik € 7 ton kan krijgen voor een nieuwbouwwoning, ben ik bereid om maximaal € 7 ton - bouwkosten - BTW - overige kosten te betalen voor de grond. En alles wat ik minder betaal is winst.
Ten tweede wordt de prijs van de woning niet bepaald door de kosten van de nieuwbouw, maar door de prijzen van op de reguliere woningmarkt. De woningmarkt is een zogenaamde voorraadmarkt: de voorraad staat min of meer vast; nieuwbouwwoningen vormen niet meer dan 1 procent van de totale voorraad
Het gevolg is duidelijk: nieuwbouwwoningen én bouwgrond zullen snel duurder worden als de prijzen van woningen in het algemeen snel stijgen.
Vroeger was het leven simpel. In de naoorlogse jaren, zeg maar tot de tijden van Vinex, kochten gemeenten grond, vaak van boeren. Ze maakten die grond bouwrijp, ze legden infrastructuur aan en ze verkochten de grond aan ontwikkelaars die huizen gingen bouwen. Waarom kochten ontwikkelaars zelf geen grond bij boeren: omdat het te ongewis was waar nieuwe woningen zouden worden gebouwd. Liever grond van de gemeente kopen dan een groot verlies lijden op agrarische grond die nooit bebouwd zal worden.
Zeker met de Vinex (1991) veranderde dat beeld, juist omdat in die nota veel concreter stond aangegeven waar de nieuwe woningen gebouwd zouden worden. Daarmee namen de risico’s voor de marktpartijen af. Bovendien gingen de gemeenten in die tijd voor het bepalen van de uitgifteprijs over op de ‘residuele waarde van de grond’ (de prijs van de woning bepaalt de prijs van de grond), waardoor de grondprijzen voor de ontwikkelaars aanzienlijk hoger werden. En tenslotte zorgden grote fusies in de wereld van de projectontwikkelaars ervoor dat er voldoende vermogen was om zonder al te grote risico’s veel grond aan te kopen. Het werd steeds aantrekkelijker voor de ontwikkelaars om zelf grond van boeren te kopen.
Voortaan verkochten boeren steeds vaker hun grond aan ontwikkelaars, ontwikkelaars verkochten hun grond aan de gemeenten, en gemeenten verkochten bouwrijpe grond terug aan dezelfde ontwikkelaars. Waarom deden gemeente dat? Omdat ze daartoe wel werden gedwongen omdat we in Nederland het zelfrealisatierecht kennen: elke grondeigenaar heeft het recht om zelf de bestemming te realiseren die op de grond ligt. Als ze daarvoor kiezen is er geen grond meer voor onteigening van de grond. Toch is het efficiënter om een plan gezamenlijk in ontwikkeling te brengen. Daarvoor dient het het zogenaamde bouwclaimmodel: gronden van marktpartijen worden tegen marktwaarde door gemeenten gekocht, met afspraken over terugkoop en bouwrechten, enzovoorts. Of gemeenten en ontwikkelaars gaan in ‘Publiek-private samenwerking (PPS)’ een nieuwe wijk ontwikkelen.
In de laatste decennia zijn veel gemeenten nog weer een stap verder gegaan: ze gingen over van een actief grondbeleid naar een faciliterend grondbeleid. In de kredietcrisis verloren gemeenten heel veel geld op hun grondposities. Ook op al die hectares die gemeenten conform het bouwclaimmodel zouden terugverkopen aan de oorspronkelijke eigenaars: de ontwikkelaars. Door de kredietcrisis was de vraag naar woningen drastisch gedaald en daardoor maakten veel bouwers geen gebruik van hun bouwclaim. Na alle verliezen hadden de gemeenten hun bekomst van eigen grondposities. Na de kredietcrisis hebben gemeenten veel grond verkocht en weinig nieuwe grond aangekocht.
Er was nog een andere reden voor het afscheid van het actieve gemeentelijke grondbeleid. Nieuwbouw ging steeds meer over binnenstedelijke transformaties en steeds minder om grote uitleglocaties. En die binnenstedelijke transformaties geven weinig aanleiding voor een actief gemeentelijk grondbeleid. Vooral bij een organische gebiedsontwikkeling is het veel logischer dat het initiatief voor nieuwbouw bij de grondeigenaren wordt gelegd.
Niettemin heeft de gemeente nog steeds een belangrijke rol bij de bouw van nieuwe woningen. Wel is die rol veranderd en is de positie van de gemeente ten opzichte van de marktpartijen verzwakt. Ook als de gemeente geen eigen grondposities meer heeft valt er nog veel te onderhandelen met de marktpartijen. De gemeente maakt immers veel kosten bij de ontwikkeling van een nieuwbouwlocatie (denk bijvoorbeeld aan de infrastructuur). Deze kosten mogen sinds 2008 op de ontwikkelaars worden verhaald (het zogenaamde ‘kostenverhaal’). Laat duidelijk zijn dat slechts een deel van de kosten op de marktpartijen wordt verhaald. De ‘onrendabele toppen’ komen voor rekening van de (rijks)overheid. Bovendien kan de gemeente sinds 2008 grond aanwijzen voor sociale woningbouw.
Deze ontwikkelingen zijn dus bepaald lucratief geweest voor de ontwikkelaars. Ten eerste gaat de bestemmingswinst tegenwoordig vooral naar de ontwikkelaars en niet naar de overheid. Alleen bij een actief grondbeleid zijn gemeenten in staat om een deel van die bestemmingswinst aan zich te te trekken (we noemen dat ‘baatafroming’). Ten tweede hebben de ontwikkelaars vaak geen last meer van concurrentie met andere partijen, omdat hun bouwrechten voor hun eigen kavels zijn gegarandeerd. Ten derde hebben ze een duidelijke informatievoorsprong op gemeenten, wat hun onderhandelingspositie alleen maar verbetert.
Maar de positie van de gemeenten is vooral verzwakt omdat slechts een klein aantal marktpartijen financieel in staat is om grootschalig grond te verwerven. De gevolgen zijn duidelijk: er is te weinig concurrentie op de grondmarkt. Buitelaar en Van der Krabben lieten dat fraai in een recent onderzoek zien: in 51 tot 54 procent van de gemeenten is sprake van een sterk-geconcentreerde markt. En vooral middelgrote en kleine gemeenten kunnen niet op tegen de marktpartijen. De onderzoekers melden overigens dat de werkelijke concentratie van marktpartijen wellicht nog groter is. Die marktmacht van ontwikkelaars wordt ook door de overheid in de hand gewerkt. De restrictiviteit van het ruimtelijk beleid en de planningscultuur (grootschalige en integrale gebiedsontwikkeling vragen om grote voorinvesteringen) verhogen de concentratie op de grondmarkt.
Zo blijft er voor veel gemeenten niets anders over dan gedwongen winkelnering. Waarbij de informatie-achterstand de gemeenten extra parten speelt. Het gevolg is dat over ‘onrendabele toppen’ moet worden onderhandeld met partijen, die bij de grondtransacties al hoge winsten hebben geboekt. Om het nog erger te maken: marktpartijen deinzen er niet voor terug om de bouw van woningen een paar jaar uit te stallen, als dat financieel aantrekkelijk is (‘stalled sites’).
De gevolgen laten zich simpel samenvatten: de productie van woningen blijft achter bij de vraag en gebiedsontwikkelingen worden mogelijk minder efficiënt uitgevoerd. Intussen is Hugo de Jonge druk doende om 900.000 woningen uit de grond te stampen. Hij rekent daarbij op een nieuw ruimtelijk beleid (meer nationale sturing), terwijl een nieuw grondbeleid veel meer geëigend lijkt.
Ooit viel het kabinet-Den Uyl over voorstellen voor een nieuw grondbeleid. Volgens Den Uyl zou de overheid het recht moeten hebben om grond altijd tegen ‘gebruikswaarde’ en niet tegen ‘marktwaarde’ te kopen. In de marktwaarde is de winst van de speculanten inbegrepen. Daarna hebben we in de Haagse politiek nog maar weinig over grondpolitiek gehoord. Omdat er geen meerderheid voor verandering is? Dat lijkt me geen goed argument om toch niet voor een nieuw grondbeleid te pleiten. Ik noem een aantal opties.
Terugkeer naar een actief gemeentelijk grondbeleid. Er zijn duidelijke indicaties dat een actief gemeentelijk grondbeleid zal leiden tot een hogere woningbouwproductie. Een actief gemeentelijk grondbeleid biedt ook de mogelijkheid tot baatafroming (een optie die afwezig is als niet de gemeente maar ontwikkelaars de grond van de boeren kopen). Maar die terugkeer naar een actief gemeentelijk grondbeleid is niet erg waarschijnlijk. In de kredietcrisis en de Eurocrisis hebben de gemeenten veel geld verloren, dat risico willen ze niet gauw weer lopen. Bovendien maakt de sterk toegenomen druk op woningmarkt een terugkeer naar een actief gemeentelijk grondbeleid niet waarschijnlijk. Dat geldt al evenzeer voor de verzwakte positie van de sociale huursector,de omslag van stedelijke uitbreiding naar transformatie en de nieuwe Europese aanbestedings- en staatssteunregels.
Het instellen van een bouwplicht. Tot op heden bestaat in Nederland geen bouwplicht. Een grondeigenaar heeft het recht om de bestemming te realiseren, maar kan daartoe niet worden verplicht. De gemeente kan wel bij de verkoop van eigen grond in het koopcontract een bouwplicht opleggen. Maar we zagen net dat de gemeenten in belangrijke mate afscheid hebben genomen van een actief grondbeleid. Er is al jaren geen politieke meerderheid om gemeenten het instrument van het opleggen van een bouwplicht te verschaffen.
Het opheffen van het zelfrealisatierecht. De grondeigenaar heeft altijd het recht om zelf de bestemming die de overheid oplegt, te realiseren. Als de grondeigenaar dat voornemen heeft is onteigening dus niet aan de orde. Dat heeft drie nadelen. Ten eerste moet de overheid met marktpartijen tot overeenstemming zien te komen over kostenverhaal, aandeel sociale huursector, enzovoorts. Omdat de overheid meestal de vragende partij is, kost dat vaak geld. Ten tweede kan de grondeigenaar altijd wachten tot de markt hem gunstiger is gezind. Dat zelfrealisatierecht heeft hij over twee jaar ook nog. Dat leidt tot vertraging. Ten derde int de grondeigenaar en niet de overheid door het zelfrealisatierecht de bestemmingswinst. Maar de positie van de grondeigenaar is in de politiek ijzersterk. Er is geen enkel zicht op een politieke meerderheid die het zelfrealisatierecht zou willen opheffen.
Het onder voorwaarden opheffen van het zelfrealisatierecht. Om de marktwerking in de nieuwbouw te versterken, zou kunnen worden overwogen om het zelfrealisatierecht aan de grondeigenaar te ontnemen als hij bijvoorbeeld meer dan 20 of 30 procent van alle gronden in een nieuwbouwplan bezit. Daarmee is de kans voor gedwongen winkelnering voor gemeenten veel kleiner. Dit idee strookt met de gedachte dat de overheid ertoe moet bijdragen dat er voldoende marktwerking is.
Het invoeren van grondbelasting. Die grondbelasting zou ertoe moeten leiden dat de winsten als gevolg van prijsstijgingen van de grond voortaan worden belast. Een dergelijke belasting heeft nogal wat voordelen: door het heffen van grondbelasting wordt het speculeren met grond minder aantrekkelijk, daardoor zullen de huizenprijzen worden gedempt en gestabiliseerd, een grondbelasting vermindert de vermogensongelijkheid en een grondbelasting zet aan tot een efficiënter ruimtegebruik (op dit moment zijn alleen de opstallen belast).
Het verminderen van de ruimtelijke restricties die de overheid oplegt. Hier raken ruimtelijk beleid en grondbeleid elkaar. Maar het is evident dat als op (veel) meer plaatsen zou kunnen worden gebouwd, de marktmacht van enkele grote ontwikkelaars kleiner zal zijn. Er zijn echter goede redenen om nieuwbouw te concentreren. Aan de andere kant vraag ik me af: wat is er dan tegen Oosterwold?
Inderdaad, de grondmarkt is geen gegeven. Het is niet onvermijdelijk dat enkele grote marktpartijen bijna alle grond in handen hebben die Hugo de Jonge nodig heeft voor zijn 900.000 inwoners. Maar er dient zich nog geen politieke meerderheid aan om enkele belangrijke wissels op de grondmarkt om te zetten.
Deze blog is gebaseerd op een referaat dat ik op 26 september 2023 uitspraak bij de NUW te Delft. Het referaat was gebaseerd op een uitgebreide literatuurstudie. Zoals altijd bij literatuurstudies springen een paar studies er bovenuit. Dat waren in dit geval Erwin van der Krabben, De werking van de grondmarkt, 2021 en Edwin Buitelaar, Erwin van der Krabben, Woningbouw en marktconcentratie, Den Haag, 2022.
Dit artikel verscheen eerder op de eigen site van Wim Derksen
