Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling”) het beoordelingskader voor intern salderen gewijzigd in twee uitspraken over de Amercentrale en het bedrijf Rendac.
De hoofdlijn van deze uitspraken is dat voor het intern salderen (toch) weer een natuurvergunning nodig is voor projecten met stikstofdepositie. En wel met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020. Verder heeft de Afdeling beperkingen gesteld aan de stikstofruimte die voor intern salderen mag worden gebruikt. Dit vanwege onder meer het introduceren van het zogenoemde additionaliteitsvereiste, dat tot 18 december 2024 alleen voor het zogenoemde extern salderen gold.
In onze praktijk wordt bij vrijwel elk project, of het nu om woningbouw gaat, de aanleg van een weg of het realiseren van (wijzigingen) van een bedrijf, gebruik gemaakt van intern salderen. Door de beperkingen die volgen uit de uitspraken van de Afdeling, zal het op zijn minst lastiger zijn om een natuurvergunning te krijgen voor deze projecten.
De gevolgen van de uitspraken zijn erg ingrijpend. Dat was voor ons reden om op 14 januari 2025 een webinar te organiseren. Wilt u het webinar terugkijken, dan kunt u hier de terugkijklink en de powerpointpresentatie opvragen.
Naar aanleiding van dit webinar selecteerden wij een top 4 van de veelgestelde vragen. Wij merken op dat de ontwikkelingen zich snel achter elkaar opvolgen. De beantwoording is aan de hand van de stand van zaken d.d. 27 januari 2025:
In hoofdlijnen komt het nieuwe beoordelingskader op de volgende zes punten neer:
Intern salderen met de referentiesituatie mag alleen als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling. Voor het intern salderen geldt daardoor weer een natuurvergunningplicht.
De referentiesituatie wordt bij intern salderen voortaan anders bepaald, waardoor minder vaak een natuurvergunning kan worden verleend.
Bij intern salderen moet worden getoetst aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste, waarbij moet worden gemotiveerd dat de stikstofwinst van de activiteit waarmee gesaldeerd wordt niet nodig is voor het behalen van de natuurdoelen of het voorkomen van verslechtering van de natuur.
Als gevolg van de vergunningplicht kunnen provincies weer beleid maken t.a.v. intern salderen (bijv. over afromen stikstofsaldo of intrekken vergunningen, zoals we nu kennen van extern salderen).
Het nieuwe kader gaat per direct (18 november 2024) in. Wel geldt er een overgangsperiode van 1 januari 2025 tot 1 januari 2030 voor:
– initiatiefnemers zonder vergunning, die activiteiten fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020
– 31 december 2024, én;- waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was.
Er is een gerede kans dat het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen ook voor de zogenoemde plantoets geldt (zie artikel 16.53c Omgevingswet en artikel 2.7 eerste lid jo. 2.8 Wet natuurbescherming).
De Rendac-uitspraak gaat niet over een ruimtelijk plan, maar over een natuurvergunning.
Voor een natuurvergunning moet een zogenoemde projecttoets plaatsvinden. Voor die projecttoets heeft de Afdeling geoordeeld dat het intern salderen een mitigerende maatregel is, die alleen bij een passende beoordeling mag worden betrokken. Tot die conclusie komt de Afdeling op basis van een arrest van het Europese Hof van Justitie (hierna: EHJ) inzake Eco Advocacy (EHJ 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477). In dit arrest geeft het EHJ een interpretatie van artikel 6, derde lid Habitatrichtlijn. Artikel 6, derde lid Habitatrichtlijn gaat niet alleen over projecten, maar ook over plannen, zodat het nieuwe beoordelingskader mogelijk ook geldt voor plannen.
Als het nieuw beoordelingskader voor intern salderen ook voor de plantoets geldt, dan kan dat de volgende gevolgen hebben voor de plantoets:
A. Het intern salderen moet worden beoordeeld in een passende beoordeling.
B. Hierdoor wordt het plan plan-mer-(beoordelings)plichtig.
C. Vooralsnog kan de referentiesituatie nog worden bepaald aan de hand van het feitelijk aanwezige planologische toegestane gebruik voorafgaand aan het vaststellen van het plan. Wij verwijzen ten aanzien van dit aspect naar vraag 4 van de veelgestelde vragen.
D. Er dient te worden getoetst aan het additionaliteitsvereiste.
Na het webinar heeft de rechtbank Den Haag op 22 januari 2025 vonnis gewezen in de zaak Greenpeace/de Staat (ECLI:NL:RBDHA:2025:578).
Voor wat betreft de toets aan het additionaliteitsvereiste is relevant dat uit de Rendac- en Amercentraleuitspraken volgt dat een plan, programma en plan van maatregelen behulpzaam zou kunnen zijn om te kunnen motiveren dat de stikstofwinst van de activiteit waarmee gesaldeerd wordt niet nodig is voor het behalen van de natuurdoelen of het voorkomen van het verslechteren van de natuur. Hierop wees de bestuursrechter van de rechtbank Midden-Nederland ook al op 18 december 2024 (ECLI:RBMNE:2024:6902, r.o.4).
In het vonnis in de zaak Greenpeace/Staat van 22 januari 2025 oordeelde de rechtbank Den Haag dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden niet tijdig te stoppen en de wettelijke stikstofdoelen voor eind 2025 niet en voor eind 2030 zeer waarschijnlijk niet te halen. Op grond van de Habitatrichtlijn, die in de Nederlandse wetgeving is overgenomen, is de Staat volgens de rechtbank verplicht te voorkomen dat de natuur in de Natura 2000-gebieden verslechtert en moet de Staat zorgen dat die natuur herstelt en in een goede staat komt te verkeren. De Staat heeft volgens de rechtbank onvoldoende maatregelen genomen om de (dreigende) verslechtering tegen te gaan en om de wettelijke stikstofdoelen te halen.
De rechtbank heeft de Staat bevolen om zich aan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te houden, wat betekent dat de Staat 50% van het oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW) moet brengen. Daarbij moet de Staat, anders dan de Staat tot nu gedaan heeft, voorrang geven aan de meest kwetsbare natuur. Haalt de Staat dit doel niet, dan moet de Staat een dwangsom van 10 miljoen euro betalen.
Uit alle vier de voornoemde uitspraken volgt dat het Rijk aan zet is om te zorgen voor een plan/programma of maatregelenpakket om ervoor te zorgen dat de stikstof wordt gereduceerd en de natuur wordt hersteld. Met het oog daarop is op 24 januari 2024 de ministeriële commissie Economie en Natuurherstel ingesteld.
Een vraag die de afgelopen weken vaak is gesteld is of er nog intern mag worden gesaldeerd met het bemesten. Die vraag is relevant, omdat bij veel plannen of projecten met de stikstof van bemeste gronden wordt gesaldeerd.
Bij het intern salderen met bemesten was het altijd lastig om te bepalen wat de referentiesituatie was, omdat voor het bemesten nooit een (individuele) milieutoestemming was vereist.
In de uitspraak van 12 oktober 2022 heeft de Afdeling duidelijkheid gegeven over het toetsingskader voor beweiden en bemesten (ECLI:RVS:2022:2874). Uit die uitspraak volgt dat bij het intern salderen in het projectspoor voor wat betreft bemesten de referentiesituatie voor activiteiten waarvoor geen (individuele) milieutoestemming was vereist, kan worden ontleend aan een andere toestemming die voor die activiteiten op de Europese referentiedatum gold, zoals het planologisch regime dat gold op de Europese referentiedatum of een beheersverordening.
In de Rendac-uitspraak geeft de Afdeling helaas geen duidelijkheid over de vraag of bij bemesten de referentiesituatie nog kan worden ontleend aan algemene regels, zoals het bestemmingsplan of het omgevingsplan. In de Rendac-uitspraak wordt alleen ingegaan op de situatie dat bij projecten intern wordt gesaldeerd met een (individuele)natuurtoestemming of een milieutoestemming. Het (intern) salderen met een aan algemene regels ontleende referentiesituatie in het projectspoor wordt niet besproken. We hopen dat de Afdeling hierover snel duidelijkheid geeft.
Bij het intern salderen in het planspoor mag (vooralsnog) voor de referentiesituatie worden uitgegaan van de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Voor de referentiesituatie wordt – op basis van de huidige rechtspraak – in het planspoor dus niet gekeken naar de vergunde situatie. Dit betekent dat intern salderen met bemeste gronden nog mogelijk zou zijn, indien deze gronden feitelijk worden gebruikt voor bemesting én dit planologisch ook is toegestaan. Wij wijzen in relatie tot intern salderen bij plannen ook op vraag 2 van de veelgestelde vragen.