Het Nationaal Natuurnetwerk (NNN), de opvolger van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), is een Nederlands netwerk van bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden. De provincies zijn verantwoordelijk voor de begrenzing en de ontwikkeling van dit natuurnetwerk. Het NNN is ruimer van omvang dan de in het bestuursakkoord herijkte EHS, maar heeft een beperktere omvang dan de oorspronkelijke EHS. In het Natuurpact hebben de provincies met het Rijk afgesproken om tot 2027 80.000 hectare natuur in te richten.
Niet voor iedereen is altijd even duidelijk op welke wijze het NNN of de EHS nu bescherming geniet. De rechtstreekse werking van de EHS vindt plaats door de toetsing van bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen voor het afwijken van bestemmingsplannen aan het EHS-beleid. En hoewel begrippen soms gelijk kunnen zijn, kan jurisprudentie inzake de Natuurbeschermingswet en de Flora- en faunawet niet één op één worden gebruikt als het gaat om de uitleg van het EHS-beleid.
Hoewel inmiddels wordt gesproken van NNN luidt titel 2.10 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) Ecologische hoofdstructuur. Ik zal daarom in het hiernavolgende, dat dus onverkort voor het NNN geldt, de term EHS gebruiken.
Het Rijk heeft het algemene EHS-beleid in het Barro vastgelegd. Op grond van artikel 2.10.2 Barro moeten provincies bij provinciale verordening (in dit geval een Structuurvisie) de EHS-gebieden aanwijzen en nauwkeurig begrenzen. Op grond van artikel 2.10.3 Barro moeten zij ook de wezenlijke kenmerken en waarden van die gebieden vastleggen. Daarnaast wijzen de provincies de natuurdoelen in de EHS aan. Elk EHS-gebied heeft een zogenaamd natuurdoel. Een natuurdoel beschrijft een bepaalde natuurkwaliteit en wordt gebruikt als een toetsbare doelstelling voor een natuurgebied.
Op grond van artikel 2.10.4 Barro geldt er een algemeen beschermingsregime voor EHS-gebieden. Dit algemene regime bestaat eruit dat er geen toestemming mag worden verleend aan activiteiten die per saldo[i]leiden tot een significante aantasting[ii] van de wezenlijke kenmerken en waarden,[iii] of tot een significante vermindering van de oppervlakte van of samenhang tussen die gebieden.[iv] Toestemming voor dergelijke activiteiten kan wel worden gekregen indien (1) er sprake is van een groot openbaar belang,[v] (2) er geen reële alternatieven zijn[vi] en (3) de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, de oppervlakte en de samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd.[vii] In de provinciale verordening moet dit nee tenzij-regime zo worden vastgelegd dat hieraan in alle bestemmingsplannen en/of omgevingsvergunningen voor het afwijken van bestemmingsplannen wordt voldaan.
Ten slotte moeten in de provinciale verordening regels in het belang van de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden worden vastgelegd. De begrenzing van de EHS-gebieden mag worden gewijzigd bij provinciale verordening. Rijk en provincies hebben gezamenlijk een beleidskader opgesteld voor mogelijke ingrepen in de EHS: Spelregels EHS Beleidskader voor compensatiebeginsel, EHS-Saldobenadering en herbegrenzen EHS (augustus 2007). Uit het Bestuursakkoord Natuur volgt dat deze spelregels ook voor het NNN blijven gelden.
Dit EHS-beleid werkt vervolgens door tot op het gemeentelijk niveau. Gemeenten dienen bij vaststelling van bestemmingsplannen en het verlenen van omgevingsvergunningen voor het afwijken van een bestemmingsplan de regels met betrekking tot de EHS toe te passen, zoals deze voortvloeien uit de provinciale verordening.
De jurisprudentie over de EHS heeft door de wijze van doorwerking en rechtskracht richting burgers betrekking op bestemmingsplanprocedures en omgevingsvergunningen waarbij ontheffing van het bestemmingsplan wordt verleend. Een groot deel van de jurisprudentie gaat over situaties waarin de provincie de begrenzing van een EHS-gebied heeft gewijzigd (of proberen te wijzigen) alvorens het bestemmingsplan vast te stellen, om zo niet aan het nee tenzij-regime te hoeven toetsen.[viii] Mits de nieuwe grenzen tijdig in de provinciale verordening zijn vastgelegd, gaat deze werkwijze over het algemeen goed.
[i] Zie voor een voorbeeld in de jurisprudentie waarbij de saldobenadering in het kader van de EHS wordt toegepast en getoetst ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3195.
[ii] Zie voor een voorbeeld in de jurisprudentie waarbij het begrip significante effecten en de saldobenadering in het kader van de EHS wordt getoetst ABRvS 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:175.
[iii] Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2290.
[iv] Daarbij dient het oude planologische regime te worden vergeleken met het nieuwe planologische regime.
[v] Zie voor jurisprudentie waarbij het begrip groot openbaar belang in het kader van de EHS wordt getoetst bijvoorbeeld ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:744; ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2833; ABRvS 14 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:577; ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:462.
[vi] Zie onder meer ABRvS 14 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:577; ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2833; ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:462.
[vii] Zie voor een voorbeeld in de jurisprudentie waarbij het begrip compensatie in het kader van de EHS wordt getoetst ABRvS 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:677.
[viii] Onder meer: ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1249; ABRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:528; ABRvS 2 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1698; ABRvS 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:635; ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:30. Zie voor discussie over de vraag of het gebied (nog) wel binnen de EHS is gelegen onder meer ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1137.
