Nog altijd ben ik geen voorstander van de Omgevingswet, want het is een overbodige wet die tot stand is gekomen op basis van veel misvattingen en zonder onderbouwing van nut en noodzaak. Vol mooie beloften die nooit waar zullen worden gemaakt; bedacht door ambtenaren achter een bureau die nog nooit een bestemmingsplan, omgevingsvergunning, Tracéwet-besluit of Wnb-ontheffing van dichtbij hebben gezien. Een wet die alle grote opgaven in het ruimtelijk domein zoals woningen bouwen en verduurzaming eerder tegenwerkt dan vooruit helpt. Maar daar is de afgelopen jaren vanuit allerlei hoeken al genoeg over geschreven zonder veel succes, want de trein dendert gewoon door en geluisterd wordt er enkel door de Eerste Kamer zo lijkt het.
Aan de Omgevingswet zitten veel haken en ogen, vooral waar het aankomt op de praktische uitvoering en de ICT die dat mogelijk moet maken. Klagen dat het niet werkt is makkelijk, maar ideeën om dat te verbeteren zijn constructiever. In deze bijdrage wil ik een praktisch knelpunt aanstippen dat al geruime tijd geen aandacht krijgt en met een kleine aanpassing van artikel 2.4 Ow eenvoudig verholpen kan worden en een hoop juridische én ICT-ellende gaat voorkomen. Namelijk het probleem van 'samenloop'. De enige keer dat ik mij kan herinneren dat dit probleem is aangezwengeld, is in de bijdrage van Koos Seerden van Rho tijdens de deskundigenbijeenkomst van de Eerste Kamer op 30 november 2021.
Het is een probleem dat nu niet bestaat en door de Omgevingswet wordt gecreëerd door artikel 2.4 Ow, waarin is bepaald dat gemeenten één omgevingsplan moeten maken voor het hele grondgebied. Dit onzalige idee is waarschijnlijk nog een erfenis van het juridisch onhoudbare idee dat oorspronkelijk in de Omgevingswet zat, namelijk één omgevingsverordening. Dat is gewijzigd in één omgevingsplan, maar daarbij lijken de consequenties daarvan niet goed te zijn doordacht. Die komen nu boven drijven, omdat de ICT nog geen oplossing heeft voor dit nieuwe probleem.
De metafoor van een trein wordt bij de Omgevingswet regelmatig voor allerlei onderwerpen gebruikt en is voor dit punt ook nuttig. De wetgever lijkt zich niet te hebben beseft dat er niet maar aan één wijziging van het omgevingsplan tegelijkertijd wordt gewerkt. De gemeentelijke praktijk is minder simpel dan dat. Als in een gemiddelde gemeente al gauw aan 30 tot 50 plannen tegelijkertijd wordt gewerkt is dat nu geen enkel probleem. Elke bestemmingsplan staat op zichzelf en functioneert los van andere plannen. Als je maar één omgevingsplan hebt, werkt elke wijziging door in de volgende wijziging. En als je aan 30 of 50 wijzigingen van een omgevingsplan tegelijk werkt, hoe regel je dan dat al die wijzigingen een coherent en juridisch kloppend geheel blijven vormen? Al die opeenvolgende wijzigingen vormen als het ware een treintje, waarbij elke wijziging een wagonnetje is.
Elke nieuwe wijziging haakt aan bij de vorige en als in die volgorde iets verandert of een wagonnetje ertussen uit valt, klopt het treintje niet meer en ontspoort de hele boel. Het is alsof je met 30 tot 50 mensen tegelijkertijd hetzelfde stukje tekst aan het bewerken bent. Daar gaat geen kloppend verhaal uit komen, want niemand overziet wat de anderen op dat moment aan het wijzigen zijn. De verplichting tot het maken van één omgevingsplan leidt tot een onwerkbaar en rigide proces, waarbij gelijktijdige wijzigingen van het omgevingsplan in een vooraf bepaalde volgorde moeten worden vastgesteld door de raad (of het college) omdat anders de teksten niet meer op elkaar aansluiten en dus juridisch niet meer kloppen. Dit maakt besluitvorming een nog ingewikkelder proces dan het al is. Dat ICT-probleem van samenloop moet nog worden opgelost en dat lijkt geen makkelijke klus, waarvoor ook geen praktische werkwijze voorhanden is.
Dat ICT-probleem verdwijnt als sneeuw voor zon als in artikel 2.4 van de Omgevingswet het woordje 'één' in 'een' wordt gewijzigd, zodat meerdere, zelfstandige omgevingsplannen kunnen worden vastgesteld net zoals nu het geval is bij bestemmingsplannen. Onder het regime van de Wro zou je nu ook al één bestemmingsplan kunnen maken voor het hele grondgebied, maar er is een goede reden waarom dat nooit is gebeurd. Het maakt het veel te complex en één bestemmingsplan heeft geen wezenlijke meerwaarde. Het enige voordeel van één bestemmingsplan voor het hele grondgebied zou zijn dat je geen parapluplannen meer hoeft te maken. Maar dat voordeel weegt niet op tegen de nadelen.
Op het moment dat je voor afzonderlijke delen van het grondgebied op zichzelf staande omgevingsplannen kunt maken heb je in juridische zin en met de onderliggende ICT er geen last van dat gelijktijdig aan andere omgevingsplannen voor andere delen van het grondgebied wordt gewerkt. Ook nog een praktische constatering van iemand die dagelijks worstelt met het maken van een omgevingsplan: het loslaten van de verplichting van één omgevingsplan maken heeft ook als voordeel dat het omgevingsplan minder complex wordt, omdat je niet in één allesomvattend plan elke denkbare uitzondering en afwijkende regeling voor elke uithoek van het gemeentelijke grondgebied hoeft te regelen. Met meerdere omgevingsplannen kun je behapbaar maatwerk leveren voor bijvoorbeeld het buitengebied of de binnenstad als dat nodig is. Een minder complex omgevingsplan lijkt een grotere meerwaarde te hebben dan één omgevingsplan voor het hele grondgebied.
Daarmee zou waarschijnlijk ook gelijk voor een deel het probleem van 'tijdreizen' zijn opgelost, een aspect dat door de rechtspraak is aangezwengeld. De bestuursrechter moet kunnen zien welke versie van het omgevingsplan gold ten tijde van het bestreden besluit. Dat wordt bemoeilijkt als in het geval van één omgevingsplan, inmiddels weer tientallen wijzigingen zijn geweest voordat de Afdeling uitspraak doet. Ook dat ICT-probleem is nog steeds niet opgelost. Als omgevingsplannen op zichzelf zouden staan, wordt een omgevingsplan voor bijvoorbeeld de binnenstad niet gewijzigd door het omgevingsplan voor het buitengebied en bestaan die naast elkaar, zodat ook een paar jaar later op een zitting bij de Afdeling nog steeds te zien is hoe dat plan voor de binnenstad luidt.
Binnenkort (27 januari?) zal de minister met een nieuw KB komen met een nieuwe inwerkingtredingsdatum voor de Ow en dat zal waarschijnlijk 1 januari 2024 worden, want er lijkt geen bestuurlijke steun meer te zijn voor 1 juli 2023. Uitstel voor langere tijd (of afstel) zou mijns inziens beter zijn. Maar misschien hebben ze op het ministerie van BZK nog ergens tijd om voor die datum in artikel 2.4 Ow het woordje 'één' in 'een' te veranderen. Dat zou in ieder geval een hoop treinproblemen schelen…
