Ruim tien jaar na de oprichting van de omgevingsdiensten moet geconcludeerd worden: het stelsel werkt nog steeds niet, ondanks allerhande rapporten en aanbevelingen, schrijft Han ter Maat. Suggesties voor verbetering door verantwoordelijke bewindslieden slaan de plank mis. De hoogste tijd om de diensten af te schaffen.
Omgevingsdiensten voeren taken uit op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken) en wel betreffende het omgevingsrecht. Zij zijn dus verantwoordelijk voor de uitvoering van de regels op het terrein van het milieu, het bouwen en de ruimtelijke ordening. Het zijn dus voor de burgers bijzonder belangrijke taken omdat zij in hun levenssfeer nogal wat te duchten hebben van zaken die op milieugebied en de ruimtelijke ordening spelen. Dus wat vóór 2013 op dit terrein gebeurde door provinciale ambtenaren onder verantwoordelijkheid van de milieugedeputeerde en door gemeentelijke ambtenaren onder verantwoordelijkheid van de wethouder of burgemeester, gebeurt nu door de medewerkers van de omgevingsdienst.
Voor het goede begrip is het nodig eerst nog even terug te halen waarom deze omgevingsdiensten ook al weer zijn opgericht. De aanleiding voor het oprichten van omgevingsdiensten was een tweetal immense calamiteiten, te weten de Vuurwerkramp in Enschede (2000) en de brand in het Hemeltje in Volendam (1 januari 2001). Later kwam daar ook nog de grote brand bij welke woedde bij Chemie-Pack in Moerdijk (2011). Vooral de eerste twee calamiteiten hebben de nodige indruk gemaakt omdat er toen veel levens verloren zijn gegaan en nog veel meer mensen ernstig gewond zijn geraakt. De ramp bij Moerdijk had meer van doen met ernstige verontreiniging van het milieu, de bodem en het oppervlaktewater.
Als gevolg van debatten in de Tweede Kamer over de eerste twee rampen werd in 2008 de commissie Mans ingesteld. Die moest onderzoeken wat er nu precies is gebeurd en vervolgens hoe dit had kunnen worden voorkomen. Het toenmalige kabinet meldde in zijn brief van 6 november 2008 aan de Tweede Kamer over het rapport van de commissie dat “het op hoger niveau brengen van de kwaliteit van vooral de gemeentelijke taakuitvoering (Wabo)” nodig is. Dat alles met als einddoel dat het “met voldoende zekerheid” leidt “tot een zodanige omvang van de omgevingsdiensten dat de kritische massa en de professionaliteit van de gemeentelijke uitvoering gewaarborgd kunnen worden”.
Je kunt hieruit dus afleiden dat de aandacht zich primair richtte op de uitvoering van de taken door de gemeenten. De manier waarop de provincies hun VTH-taken op milieugebied uitvoerden was geen onderdeel van de kritiek en dat is begrijpelijk omdat de provincie bij deze incidenten niet in beeld was. Maar omdat het gemeentelijk toezicht op genoemde bedrijven (blijkbaar) onvoldoende was, moesten niet alleen de gemeenten, maar ook de provincies hun milieu- en ruimtelijke ordeningstaken overdragen aan de regionale omgevingsdiensten. Dat zou dan moeten leiden tot een betere uitvoering van de VTH-taken van beide overheidsniveaus.
Maar is dat nu na ruim 15 jaar ook het geval?
De aanleiding tot dat schrijven van mij eind 2022 was het vernietigende oordeel van de commissie Van Aartsen over het functioneren van de toen nog 29 omgevingsdiensten in ons land.
Het rapport van deze commissie, ‘Om de leefomgeving’, verscheen in maart 2021. Eén van de conclusies was dat het toezicht “ver onder de maat” is. Maar ook de andere conclusies waren niet mals: de omgevingsdiensten in ons land doen niet waarvoor zij zijn opgericht, het stelsel functioneert niet goed en voldoet niet aan de oorspronkelijke bedoeling.
De commissie constateert verder bij de omgevingsdiensten een gebrek aan inzicht in bedrijven en stelt dat de deskundigheid en de capaciteit zwaar onder druk staan. Informatie-uitwisseling en kennisontwikkeling zijn onder de maat voor het opbouwen van deskundigheid en voldoende specialisatie. Laat staan dat deze zijn toegesneden op de toekomstige vraagstukken waar het bevoegd gezag en omgevingsdiensten mee te maken krijgen, aldus de commissie.
Zij komt vervolgens met voorstellen om de VTH-taken naar een hoger uitvoeringsniveau te tillen. Dan moet men denken aan: het verstrekken van meer geld, meer mensen, meer uitwisseling van informatie en meer deskundigheid, een meer onafhankelijker positie en een steviger rol van de directeur van de omgevingsdienst. Ook stelt de commissie voor om het Rijkstoezicht op de omgevingsdiensten in te voeren.
In een artikel van april 2022 gaat Van Aartsen echter nog verder in zijn oordeel. Hij zegt daarin: “Het VTH-stelsel inzake milieu functioneert niét! En dat heeft betrekking op het héle functioneren van het stelsel (…).” Hij vervolgt: “Er moét, en wel nú, echt iets veranderen. Als u dat niet laat gebeuren dan gaat dat ten koste van de leefomgeving (…).”
Ook rapporten van de Algemene Rekenkamer uit juni 2021 (‘Handhaven in het duister’) en van TwynstraGudde en SP PS (‘Omgevingsdiensten in beeld’) uit september 2023 bevestigen in grote lijnen bovenstaand beeld.
Namens het kabinet gaf de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op 8 juli 2022 in een brief aan de Tweede Kamer aan hoe zij over de conclusies van de commissie Van Aartsen dacht. Zij gaf aan dat zij per 1 juli 2022 “samen met alle betrokken partijen” aan de slag is gegaan(met het Interbestuurlijk Programma VTH-stelsel (IPB-VTH). De staatssecretaris wilde echter geen Rijkstoezicht op de omgevingsdiensten.
Wél wenste zij het bestaande toezicht via de gemeenteraad en provinciale staten te versterken. Ook het aanpassen van bevoegdheden van de directeur van de omgevingsdienst was volgens haar “juridisch te complex”. Een visitatiesysteem optuigen, waarbij de omgevingsdiensten elkaar controleren, zag zij wel zitten.
Verder schreef zij in 2022: ”Het is daarbij niet de bedoeling om wijzigingen in het VTH-stelsel aan te brengen. De versterking van het VTH-stelsel wordt conform de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen binnen dit stelsel gezocht.”
We zijn nu 2 á 3 jaar verder en weer laat oud-minister Van Aartsen van zich horen, samen met oud minister Sorgdrager. Beide oud-bewindslieden – die ook beiden in de commissie Van Aartsen zaten - werd gevraagd om het ‘Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel’ (IPB VTH) te beoordelen. Dit programma was het vervolg op het vernietigende en verontrustende rapport uit 2021 en is onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat opgesteld, samen met het rijk, gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en waterschappen. De start van dat programma was op 1 juli 2022.
Hun conclusie is nu in maart 2024: “Er is iets gebeurd, maar te weinig.” Er is een groot risico voor praten, in beweging zijn, versnippering en vrijblijvendheid en de hoofdtoon is “kritisch en zorgelijk”, aldus beiden. “Er is grote inzet getoond maar de vraag is nu of dit werk ook werkelijk leidt tot veranderingen in de goede richting”, zo valt te lezen. De omgevingsdiensten zijn voor het functioneren in belangrijke mate afhankelijk van het bevoegd gezag, zowel in financiering als in zeggenschap, aldus beide oud- bewindslieden.
En verder: “Je zou kunnen overwegen om de omgevingsdiensten weg te halen bij gemeenten als er verder niets van de grond komt.” Maar voor nú pleiten zij voor een sturender rol van het rijk, bijvoorbeeld in de vorm van een constructie van een veiligheidsberaad, waar de minister direct contact heeft met de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het zijn ‘overwegingen’ van beide oud-ministers die zij meegeven aan de staatssecretaris.
De staatssecretaris komt in een brief van 19 maart 2024 aan de Tweede Kamer, naar aanleiding van de ‘review’ van Van Aartsen en Sorgdrager, met een suggestie om meer rijkssturing op het vlak van de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten wettelijk te regelen. Zij wil wettelijke bevoegdheden omdat het rijk nu “onvoldoende kan sturen op de kwaliteit van de uitvoering door de omgevingsdiensten”. De staatssecretaris start “met de voorbereiding van een wetswijziging waarmee de stelselverantwoordelijkheid concreet verder geïnstrumenteerd wordt”, zo valt te lezen.
Maar gaat die rijkssturing op omgevingsdiensten werken? Mijn antwoord is: neen! Want het rijk heeft niets van doen met omgevingsdiensten en ook helemaal niet met de taken van deze diensten. Bovendien is dat voorstel van het rijk wel heel vreemd, nu net per 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking is getreden, waarin decentralisatie en deregulering de boventoon voeren. Weinig consistent, zou ik menen.
Het IBP-VTH loopt tot september 2024, zo schrijft de staatssecretaris in haar brief met als onderwerp een ‘tussenstand’. Wat mij betreft is dit geen ‘tussenstand’ maar een eindstand zonder verlengingen. Het stelsel functioneert niet en gaat dat ook niet doen.
En er is ook nog een andere reden om met dit stelsel te stoppen. De commissie Van Aartsen en ook de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat vonden blijkens haar brief van 8 juli 2022 dat de rol van de gemeenteraden en de provinciale staten bij de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten moet worden versterkt.
De staatssecretaris schreef dat de gemeenteraad en Provinciale Staten via “horizontale controle” en verantwoording de invulling van deze taken door het College van Burgemeester en Wethouders respectievelijk Gedeputeerde Staten controleert. Nergens lees ik wat de zogenaamde horizontale controle is en ook niet wat hier in de afgelopen 2 jaar van terecht is gekomen. Ook niet in de ‘review’ van Van Aartsen en Sorgdrager van maart 2024.
Los hiervan: dat gaat zo niet werken, zo weet een ieder die bij de overheid werkt of gewerkt heeft. Geen gemeenteraadslid of lid van provinciale staten gaat vragen stellen over de uitvoering van het VTH-beleid door een van de regionale omgevingsdiensten. Het is namelijk geen sexy-onderwerp, qua organisatiestructuur erg ondoorzichtig en ingewikkeld. Bovendien zal de primaire reactie van het College van B&W en/of GS zijn dat dat zijn verantwoordelijkheid is.
Ook kan het antwoord luiden dat het dagelijks bestuur niet ingaat op individuele zaken waar het de uitvoering van het VTH-beleid betreft. De kern is en blijft dat van enige democratische controle op de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten geen sprake is. En dus evenmin van het afleggen van enige verantwoordelijkheid in de gemeenteraad of Provinciale Staten.
Daarbij komt dat de omgevingsdiensten bestuurlijk erg ingewikkeld zijn ingericht. Daardoor het is nauwelijks mogelijk om individuele verantwoordelijke bestuurders aan te spreken in geval van een calamiteit of het structureel en onverantwoord vervuilen van onze directe leefomgeving.
Want iedere omgevingsdienst heeft een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB) en daarin zitten per iedere aangesloten gemeente en per provincie verschillende wethouders (of burgemeesters) en gedeputeerden: eentje voor het ‘stelsel’ en eentje voor de ‘inhoud’. Als er problemen zijn of vragen rijzen over de manier waarop een dienst functioneert, wijzen die bestuurders natuurlijk naar elkaar of naar de directeur van de omgevingsdienst. Dat gebeurt ook andersom: van de directeur naar verschillende bestuurders. Niemand wenst te worden aangesproken op het niet-functioneren en de milieugevolgen daarvan. En dat is bijzonder frustrerend voor diegenen die opheldering willen, willen weten wat er gebeurd is en vooral hoe dat kan worden voorkomen.
Het afleggen van verantwoording aan de democratisch gekozen volksvertegenwoordigers (de leden van de gemeenteraad en leden van Provinciale Staten) is daardoor al helemaal buiten beeld geraakt. En dat zou niet moeten mogen, omdat de uitvoering van de milieutaken tot de kerntaken van deze omgevingsdiensten behoren en direct gevolgen hebben voor de gezondheid en het woon-en leefklimaat van de inwoners van de betreffende gemeenten en provincie. Zo zijn de omgevingsdiensten ‘staten in een staat’ geworden en dat moet worden beëindigd.
Als je de oorspronkelijke bedoeling van de regionale omgevingsdiensten afzet tegen de uitkomsten van de hierboven genoemde onderzoeken, kun je maar één conclusie trekken: het stelsel heeft nooit gewerkt en gaat niet werken.
Het heeft dus ook geen enkele zin om met allerlei lapmiddelen een stelsel dat niet functioneert overeind te houden. Beëindig het experiment met de omgevingsdiensten en zorg dat de VTH-taken van gemeenten en provincies weer op een adequaat niveau komen. Daar hebben de burgers recht op. Maar ook de hardwerkende medewerkers van de 28 omgevingsdiensten: ook zij zijn de dupe van een niet werkend stelsel.
De zorg voor een goed woon- en leefmilieu en voor de gezondheid van de burger is te belangrijk om over te laten aan ‘openbare lichamen’ zonder enige politieke verantwoording en die ook nog eens niet functioneren. Zo eindigde ik mijn opiniestuk in oktober 2022 en ik had het niet beter kunnen samenvatten, meen ik ook nog in april 2024.
Hef het stelsel van de 28 omgevingsdiensten op en zorg voor een goede overgang van de aanwezige ambtenaren naar de betreffende provincie en de aangesloten gemeenten.
Leg de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle VTH-taken op het terrein van milieu, bouwen en ruimtelijke ordening weer onder de directe politieke verantwoordelijkheid van de colleges van B&W en GS. Dan kunnen inwoners verhaal halen bij hun volksvertegenwoordigers die vervolgens de verantwoordelijke bestuurders kunnen aanspreken en ter verantwoording kunnen roepen.
De VTH-taken wat betreft het milieu moeten weer terug gaan naar de provincies. Daar lagen die verantwoordelijkheden voor wat betreft de grotere bedrijven ook al vóór 2013-2014 en die lagen daar goed. En leg dan nu ook álle milieutaken bij die bestuurslaag neer. Dan schep je voor iedereen duidelijkheid en bied je meer kansen voor de noodzakelijke bundeling en overdacht van kennis en informatie. En de kans dat er van integratie van beleid en uitvoering sprake is - één van de doelstellingen van de Omgevingswet - wordt ook groter, als de kennis over de natuur, de bodem en het grondwater ook op dat provinciale bestuursniveau liggen.
Daar waar het gaat om bouwen en bestemmingsplannen, moet de gemeente weer centraal staan: het dichtst bij de burger. Mochten vooral kleinere gemeenten bij de uitvoering van deze taken behoefte hebben aan samenwerking met andere buurgemeenten, laten hen dat dan gewoon doen.
En laat het rijk zich richten op het weer in de lucht krijgen van een ministerie van Milieu, het schrappen van art. 18.21, 18.22 en 18.23 uit de Omgevingswet en zorgen voor de noodzakelijke aanscherping van de emissienormen door bedrijven, in plaats van de energie te steken in systemen en systeemverantwoordelijkheden. En als er dan toch iets moet gebeuren op rijksniveau in de sfeer van VTH, dan is inderdaad de suggestie van Van Aartsen om de Regionale Inspectie Milieuhygiëne weer in het leven te roepen, geen vreemde. Maar die moet zich dan wel gaan richten op de provincies en gemeenten en niet op de omgevingsdiensten.
Han ter Maat is onder andere voormalig hoofd milieu provincie Gelderland, hoofd ruimtelijke ordening gemeente Arnhem, Hogeschooldocent Omgevingsrecht HAN, HU en HHS, wethouder gemeente Wageningen geweest en thans adviseur Omgevingsrecht bij ENVIRON Adviesbureau.
