Ongeveer 78 procent van de hectaren met voor stikstofgevoelige natuur binnen Natura 2000-gebieden kent een stikstofoverbelasting boven de kritische depositiewaarde. Dat vraagt om maatregelen ten behoeve van de natuur. Tegelijkertijd bestaat de wens en noodzaak om – bijvoorbeeld – nieuwe woningen, infrastructurele projecten en windparken te realiseren. De overheid ziet zich voor de belangrijke taak gesteld om deze belangen met elkaar te verenigen. De kamerbrief van de Minister voor Natuur en Stikstof van 25 november 2022 bevat in dit verband een aantal interessante ontwikkelingen op het gebied van stikstof. In dit blogbericht bespreken wij wat de kamerbrief aankondigt voor 2023.
Het beëindigen van de emissies van zogenaamde ‘piekbelasters’ is de aangewezen route om op korte termijn de nodige stikstofreductie te realiseren, aldus de Minister voor Natuur en Stikstof (de minister) in de kamerbrief van 25 november 2022. De minister sluit hierbij aan bij het rapport ‘Wat wel kan’ van de heer Remkes. De minister kondigt in de brief aan dat zij in januari 2023 de criteria zal vaststellen om te bepalen of sprake is van een piekbelaster.
Het vrijwillige instrumentarium voor piekbelasters bestaat uit de keuze om (1) te innoveren of een andere bedrijfsvoering in te voeren totdat er nauwelijks sprake is van uitstoot, (2) te verplaatsen naar een ander gebied, of (3) vrijwillig te stoppen conform een daarvoor op te zetten plusregeling.
De hierboven genoemde plusregeling bestaat uit een financieel ruimhartige beëindigingsregeling voor piekbelasters, genaamd de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties plus (Lbv+). De regeling wordt uiterlijk in april 2023 opengesteld aan – naar verwachting – circa 2000-3000 agrarische bedrijven. In het najaar van 2023 wordt, onder andere, de deelnamebereidheid aan de Lbv+ geëvalueerd. Het kabinet toetst op dat moment of de vrijwillige aanpak voldoende zicht op resultaat oplevert. Het wegnemen van 500-600 piekbelasters zou voldoende zijn voor een forse stap op korte termijn. In de gebieden waar de natuur dat vereist, zal het kabinet vanaf januari 2024 overgaan op een verplichtende aanpak.
Naast veehouderijen, zullen naar verwachting ook 50 tot 60 bedrijven uit de industrie aan de criteria voor piekbelaster voldoen. De aanpak van deze piekbelasters ziet, kort gezegd, op het verscherpen van vergunningen en versnelde verduurzaming. Deze aanpak kan zorgen voor reductie van stikstofoxiden (NOx) én CO2, wat gunstig is voor het behalen van de klimaatdoelen.
Parallel aan de piekbelastersaanpak is de minister voornemens om ook de reguliere Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) open te stellen. In vergelijking met de Lbv+ is de reguliere beëindigingsregeling gericht op een grotere groep ondernemers dan alleen piekbelasters. Voordat de openstelling mogelijk is, moet de Europese Commissie eerst nog goedkeuring verlenen voor deze subsidieregeling.
De minister beschrijft in de kamerbrief ook een aanpak voor de (middel)lange termijn. Het versterken van bronmaatregelen maakt daar onderdeel van uit. Het kabinet wil de reeds getroffen en voorgenomen maatregelen voortzetten en waar nodig aanvullen, met bijvoorbeeld het programma Schoon en Emissieloos Bouwen. Hiervoor trekt het kabinet in totaal 600 miljoen euro uit.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op 20 januari 2021 heeft bevestigd (ECLI:NL:RVS:2021:71), is interne saldering sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof op 1 januari 2020 vergunningvrij. Intern salderen houdt in dat een project wordt gewijzigd, zonder dat er een toename in stikstofdepositie of een ander effect is ten opzichte van de referentiesituatie.
In de kamerbrief geeft de minister aan dat vergunningvrij intern salderen gepaard gaat met knelpunten op het gebied van toestemmingverlening, toezicht en handhaving. Initiatiefnemers kunnen moeilijk aantonen dat zij toestemming hebben voor hun activiteiten, terwijl toezichthouders lastig kunnen vaststellen of een activiteit binnen het wettelijk kader wordt uitgevoerd.
De minister is daarom van plan om (weer) een vergunningplicht voor intern salderen te introduceren. De vergunningplicht zal van toepassing zijn bij de aanpassing aan een bedrijf die kan leiden tot stikstofuitstoot en –depositie op Natura 2000-gebieden. Ook als de totale emissie van de activiteiten niet toeneemt, of zelfs afneemt. Het bevoegd gezag besluit in dat geval op basis van een belangenafweging of een natuurvergunning, eventueel onder bepaalde voorwaarden, wordt verleend.
Op dit moment werkt de minister de precieze reikwijdte van de vergunningplicht uit. De vergunningplicht voor intern salderen wordt wettelijk vastgelegd. Het streven is om de wetswijziging per 1 januari 2024 in werking te laten treden.
Latente ruimte is de ongebruikte ruimte in een natuurvergunning, die niet inherent is aan de bedrijfsvoering. Voor individuele initiatiefnemers is het belangrijk om ruimte te hebben in natuurvergunningen voor toekomstige ontwikkeling, maar deze ‘ademruimte’ heeft ook een keerzijde. Indien deze ruimte in gebruik wordt genomen, neemt ook de feitelijke stikstofdepositie toe, waardoor Natura 2000-gebieden achteruit kunnen gaan. De minister vindt het daarom belangrijk om latente ruimte en het gebruik daarvan te beperken.
Allereerst stelt de minister voor dat latente ruimte kan worden beperkt door natuurvergunningen regelmatig te actualiseren. Zo wordt ervoor gezorgd dat de vergunning aansluit bij wat er op een bedrijf gebeurt. De actualisatie vindt plaats op het moment dat een initiatiefnemer een vergunningaanvraag doet voor het wijzigen van zijn bedrijf. Het bevoegd gezag – meestal gedeputeerde staten – brengt de natuurvergunning in lijn met de gehele activiteit. Dit wordt mogelijk gemaakt door de vergunningplicht voor intern salderen. De minister vindt dat een wettelijke actualisatieplicht (zoals wel het geval is bij een omgevingsvergunning voor een inrichting) een te grote uitvoeringslast met zich brengt.
Ten tweede stelt de minister voor om de ingebruikname van latente ruimte te beperken, door voorwaarden te stellen aan salderen. De vergunningplicht voor intern salderen is hierin een eerste mogelijkheid, maar ook de bestaande voorwaarde voor extern salderen kunnen verder worden aangescherpt. Het kabinet is van plan om interbestuurlijke afspraken te maken over het verhogen van het afroompercentage bij extern salderen naar 40%. Dit houdt in dat in principe 60% van de stikstofruimte mag worden benut voor het betreffende project of plan en dat de overige 40% wordt ingezet voor de algemene depositiedaling (in plaats van het huidige 30%).
Het kabinet onderzoekt of het mogelijk is om voor projecten die op termijn bijdragen aan emissiereductie een lager afroompercentage van 20% te hanteren. Het gaat dan bijvoorbeeld om projecten in het kader van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Klimaat, zoals het aanleggen van een waterstofterminal in het Noordzeekanaalgebied.
Bijlage 1 bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) bevat ammoniakemissiefactoren voor stalsystemen van verschillende soorten vee. De Rav-factor geeft aan hoeveel stikstofuitstoot een bepaald stalsysteem gemiddeld veroorzaakt. Voor emissiearme stalsystemen is de emissiefactor lager, omdat deze dankzij technische innovaties minder stikstof zouden moeten uitstoten dan ‘gewone’ stallen.
In een aantal uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat voor drie type stalsystemen onzekerheid bestaat over of de emissiearme stallen doen wat ze beloven (zie bijvoorbeeld AbRvS 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557). Als een natuurvergunning wordt gebaseerd op de Rav-factoren, is niet uitgesloten dat significante gevolgen optreden voor Natura 2000-gebieden.
In de kamerbrief concludeert de minister, mede naar aanleiding van verschillende onderzoeken naar de effectiviteit van emissiearme stalsystemen, dat de uitspraken ook gevolgen zullen hebben voor de andere emissiearme stalsystemen uit de Rav. In de praktijk betekent dit dat initiatiefnemers, ook nu intern salderen nog vergunningvrij is, een natuurvergunning moeten aanvragen bij gebruik van deze stalsystemen. De natuurvergunning kan vervolgens alleen nog onder strikte voorwaarden worden verleend. Het kabinet schrijft in overleg met provincies en de agrarische sector een handreiking om de procedure voor vergunningaanvraag zo eenvoudig mogelijk te laten verlopen. Het streven is om de handreiking medio 2023 gereed te hebben.
Raadpleeg hier de kamerbrief ‘Voortgang integrale aanpak landelijk gebied en opvolging uitspraak Raad van State over Porthos’ van 25 november 2022.
