De 230 miljoen euro aan flexwoningen die het Rijksvastgoedbedrijf niet aan gemeenten gesleten krijgt, is slechts een klein deel van de totale geldstromen naar flex: het Rijk stelt met verschillende ingrepen ruim 977 miljoen euro beschikbaar voor de bouw van tijdelijke woningen, en neemt zo aanzienlijke financiële risico’s op zich. De Rijksbijdragen per flexwoning zijn bovendien hoger dan die uit de Woningbouwimpuls voor ‘normale’ woningen.
Tot en met 2024 moeten er door heel Nederland minimaal 37.500 nieuwe flexwoningen worden gebouwd. De tijdelijke huizen, die na tien tot vijftien jaar een nieuwe locatie krijgen, moeten een ‘flexibele schil’ rond de reguliere woningmarkt vormen. Ze kunnen verplaatst worden naar daar waar acute vraag naar woningen is.
Dat is, kort samengevat, de flexdroom van volkshuisvestingsminister Hugo de Jonge. Droom, want de snelle bouw van de tijdelijke woningen blijkt een illusie. De minister loopt ver achter op de planning, bleek in mei al.
Sinds 2022 zijn via verschillende manieren honderden miljoenen euro’s beschikbaar om de flexambities van het kabinet tot 2024 en later waar te maken, blijkt uit antwoorden van de minister op Kamervragen van Sandra Beckerman van de SP. In totaal tellen de Rijksinvesteringen in tijdelijke huisvesting op tot ruim 977 miljoen euro.
Van dat geld kocht het Rijksvastgoedbedrijf ruim 2.000 woningen in bij bouwers, worden publieke onrendabele toppen gedekt, wordt procesbegeleiding geboden en zijn financiële risico’s van corporaties die flexwoningen willen verhuren gedekt.
“De bouw van de flexwoningen is nog helemaal geen succes. Die 37.500 woningen per 2024 zijn een illusie. Dan worden dit soort Rijksinvesteringen wel bedenkelijk”, reageert Johan Conijn, emeritus hoogleraar woningmarkt en directeur bij adviesbureau Finance Ideas desgevraagd op de bedragen.
De Rijksinvesteringen zijn te splitsen in twee categorieën: aan de voorkant bij de bouw van de woningen, en aan de achterkant na oplevering.
Aan de voorkant is 245,3 miljoen euro uitgetrokken om het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) de ruim 2.000 flexwoningen te laten voorfinancieren. Voor opslag van die woningen op distributielocaties is 8,2 miljoen uitgetrokken.
Ook is er een pot van 402 miljoen euro voor de stimuleringsregeling flex- en transformatiewoningen. De eerste 100 miljoen werd in 2022 uitgekeerd, de rest wordt tot en met 2026 verdeeld. Met het geld worden publieke tekorten bij tienduizenden flexwoningen gedekt, vergelijkbaar dus met de Woningbouwimpuls voor reguliere woningen. Aanvullend is 14 miljoen geïnvesteerd in een Taskforce Versnelling Tijdelijke Huisvesting.
Dan de achterkant. Eén van de redenen dat de bouw van de tijdelijke huizen stroever gaat dan De Jonge graag zou zien, is het gebrek aan concreet zicht op nieuwe locaties als na tien of vijftien jaar de tijdelijke omgevingsvergunning vervalt. Als de woning na die tijd moet worden afgeschreven, is het verlies voor bijvoorbeeld een woningcorporatie te groot. De Jonge werkte dus twee herplaatsingsgaranties uit: een fysieke en een financiële, goed voor respectievelijk 88 en 220 miljoen euro.
Met de fysieke herplaatsingsgarantie biedt het Rijk woningcorporaties ondersteuning bij het vinden van nieuwe locaties als de exploitatie van de flexwoningen op de eerste en tweede locatie verloopt. Daarvoor worden onder meer ‘flexcities’ opgetuigd, gebieden waar welwillende gemeenten ruimte reserveren voor flexwoningen in ruimtenood. Goes, Apeldoorn, Almere en Doetinchem onderzoeken nu de mogelijkheden voor zo’n flexcity.
De financiële herplaatsingsgarantie is er voor woningen die door een investeerder (vaak een corporatie) verplaatst én verkocht worden. De Rijksoverheid vergoedt in dat geval 60 procent van het verschil tussen de marktwaarde en de boekwaarde van de woning. De gemeente dekt 25 procent, en de resterende 15 procent risico is voor de verhuurder.
“Het Rijk en de gemeenten nemen een aanzienlijk deel van het risico op zich om investeerders te ondersteunen in het opvangen van de financiële onzekerheden. Het is mede passend dat het Rijk het grootste gedeelte op zich neemt omdat gemeenten en investeerders sowieso al extra kosten maken voor flexwoningen ten opzichte van reguliere bouw”, lichtte De Jonge eind 2022 toe in een Kamerbrief.
De effectiviteit van al de geldstromen naar de tijdelijke woningen is twijfelachtig. Te beginnen met de opdracht aan het RVB om ruim 2.016 flexwoningen in te kopen, die vervolgens doorverkocht zouden worden aan verhuurders. Het is de bedoeling dat de voorinvestering van 245,3 miljoen euro wordt terugverdiend als verhuurders de woningen overnemen.
Vooralsnog gebeurt dat slechts mondjesmaat. Volgens minister De Jonge zijn corporaties en gemeenten op zich geïnteresseerd in flexwoningen. Maar de door het RVB bestelde tijdelijke huizen passen “niet altijd goed bij de beschikbare locaties”, antwoordt hij op de Kamervragen van Beckerman.
Van de in totaal 2016 bestelde woningen zijn er tot nu toe slechts 96 geplaatst. De resterende 1.920 units staan deels in de opslag en moeten deels nog worden opgeleverd. Ze hebben een totale waarde van grofweg 233 miljoen euro, uitgaande van een waarde van 122.000 euro per woning (inclusief BTW).
Ook het effect van de herplaatsingsgaranties is dubieus. De financiële garanties van het Rijk zijn niet zonder risico, bleek in mei al uit een analyse die Conijn deed in opdracht van BZK. Er zijn twee grote kwetsbaarheden: de hoogte van de bouwkosten en de afboekwaarde, die in grote mate afhankelijk is van het huurniveau.
Als de bouwkosten oplopen en de marktwaarde van de woningen juist relatief laag is door een tegenvallend huurniveau, lopen de garantiekosten voor het Rijk op. Conijn had in de analyse nog gepleit om de bouwkosten te normeren voor woningen die aanspraak kunnen maken op de garantie, maar dat werd in de uiteindelijke regeling niet overgenomen.
Daarbij speelt dat corporaties hun flexwoningen nu al in moeten schrijven om aanspraak te kunnen doen op de garantieregelingen, terwijl de daadwerkelijk waardes van de woningen pas over minimaal tien jaar bekend zijn. Als de cijfers tegenvallen, moet het Rijk daar grotendeels voor opdraaien.
“Er is nog veel onzeker en er is weinig empirische data. Je kan optimistisch zijn over de toekomst. De flexwoningen kunnen in fijne buurten komen te staan en de woningen die het Rijksvastgoedbedrijf en de corporaties nu bestellen, zijn van goede kwaliteit”, zegt Conijn.
Maar het kan ook de andere kant op gaan, denk hij. “Door de tijdelijke aard van de huisvesting, is er ook kans dat huishoudens er relatief kort blijven wonen. Hoge doorloop heeft invloed op de sociale cohesie in een buurt, en kan de woningen minder aantrekkelijk maken en dus de verhuurbaarheid en waarde verlagen.”
Zelfs als de voorinvesteringen van het Rijksvastgoedbedrijf wel allemaal terugvloeien, zijn de investeringen in flex per woning relatief hoog in vergelijking met investeringen in ‘normale’ woningen via de Woningbouwimpuls.
Vooral in 2022 waren de Rijksbijdragen per woning uit de stimuleringsregeling flex en transformatiewoningen hoog. Met de 100 miljoen euro die toen beschikbaar was, bouwden 42 gemeenten ongeveer 8.300 flexwoningen, wat neerkomt op iets minder dan 12.000 euro per woning. Dat is meer dan de gemiddelde bijdrage per woning uit de Woningbouwimpuls, terwijl de gemiddelde waarde van de flexwoningen lager is dan die van reguliere huizen.
Naar verwachting liggen de Rijksbijdragen per woning aan flex de komende jaren wel lager. De onrendabele top wordt ingeschat op gemiddeld 7.800 euro per woning, waarbij de minister ervan uit gaat dat de nog te verdelen 302 miljoen euro bijdraagt aan “ruim 38.000 extra flexwoningen”.
Verhoudingsgewijs zijn deze investeringen echter nog steeds groter dan die in permanente woningen via de Woningbouwimpuls. Daar komt bij dat de twee garantieregelingen nog niet zijn meegerekend. Voor de fysieke herplaatsingsgarantie is met de nu beschikbare data geen zinvolle berekening te maken.
Voor de financiële garantie zijn wel prognoses beschikbaar. BZK schat in dat bij 22.000 woningen gebruik zal worden gemaakt van die garantie van 220 miljoen euro, wat de Rijksbijdrage bij een deel van de woningen met nog eens tienduizend euro verhoogt. Daarmee komen de flexwoningen nog slechter uit de vergelijking. Al is er wel de optimistische verwachting dat bij ongeveer de helft van deze woningen daadwerkelijk een beroep wordt gedaan op de garantie.
Spijt van zijn flexaanpak met investeringen in voor- én achterkant heeft De Jonge niet. Beckerman vraagt of hij vindt dat hij met de voorfinanciering van de 2016 flexwoningen door het RVB een ‘aanvaardbaar risico’ heeft genomen.
“Ja, het grootschalig bestellen van flexwoningen voordat er definitieve bouwlocaties in beeld zijn, is een unieke stap geweest. De eerste woningen zijn in mei geplaatst in Delft. De aankoop heeft tot beweging en versnelling geleid”, is het antwoord. “Maar de praktijk blijkt ook weerbarstiger dan gehoopt. Ik heb er echter vertrouwen in dat we een juiste bestemming voor alle woningen zullen vinden en dat de contractering daarvoor dit jaar plaatsvindt.”
Beckerman vraagt ook nog waarom er wel een herplaatsingsgarantie is voor investeerders, maar er geen garanties zijn voor huurders voor bijvoorbeeld vervolghuisvesting of verhuiskosten. De Jonge: “De garantie is een instrument dat helpt om de investering in flexwoningen ten opzichte van reguliere woningbouw te vergemakkelijken. Het is vanuit de Huisvestingswet bezien aan de gemeenten en niet aan het kabinet om huurders eventuele garanties voor vervolghuisvesting aan te bieden.”
