In artikel 3.9 van de Wabo wordt bepaald dat de gemeente binnen 8 weken een beslissing moet nemen op een reguliere omgevingsaanvraag. Tevens wordt in dat artikel Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard. Dat wil zeggen wanneer de gemeente niet binnen die 8 weken een besluit heeft genomen op de omgevingsaanvraag de vergunning van rechtswege is verleend. Ook wel de lex silencio positivo genoemd.
Persoonlijk ervaar ik dit als een groot juridisch gedrocht en is de schrik van verschillende partijen. Uiteindelijk is vrijwel niemand gebaat bij een dergelijk fictief besluit. Het resultaat is nog langer wachten op het mogen bouwen en mogelijk ongewenst besluit. Een van rechtswege verleende vergunning treedt immers pas in werking nadat de gemeente deze bekend heeft gemaakt en na het afwachten van de 6 weken bezwaartermijn. Wanneer bezwaar wordt gemaakt kan er nog langer gewacht worden totdat er beslist is op dat bezwaarschrift. Dit is te lezen in Wabo artikel 6.1 lid 1 en 4. De aangescherpte rechtsbescherming die voor een van rechtswege verleende vergunning geldt.
Dit in tegenstelling tot een niet van rechtswege bouwactiviteit. Dan kan er gelijk na de bekendmaking van de vergunning gestart worden met het bouwen tenzij er een voorlopige voorziening is toegewezen, Wabo artikel 6.1 lid 3. Voor de meeste overige Wabo activiteiten moet overigens op grond van artikel 6.2 wel de bezwaartermijn afgewacht worden.
Wanneer de van rechtswege verleende vergunning ernstige gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving kan de gemeente deze vergunning ook weer intrekken op grond van Wabo artikel 2.33 lid 1 onder e. Of op grond van artikel 2.31 lid 1 onder c de van rechtswege verleende vergunning te wijzigen door voorschriften op te nemen. Een feestje is een van rechtswege verleende vergunning allerminst. Ook niet voor de aanvrager. Conform de meeste legesverordeningen worden dezelfde leges in rekening gebracht dan bij een niet van rechtswege.
Bij de behandelde ambtenaar geeft deze fatale beslistermijn vaak stress. Het resulteert in verschillende juridische acties, trucjes en brieven om de termijn op te rekken en op te schorten. Er zijn gemeenten en/of ambtenaren die dan maar zo snel mogelijk een brief uitdoen met verzoek de aanvraag aan te vullen met ontbrekende gegevens zodat de beslistermijn bevroren wordt. Zonder zich af te vragen of deze gegevens nu daadwerkelijk nodig zijn om de aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen. Het komt ook voor als gevolg van de tijdsdruk die het gedrocht van een van rechtswege verleende vergunning met zich meebrengt dat er meerdere malen aanvullingen gevraagd worden of aanpassingen.
Het zijn zeker niet alleen de ambtenaren die de boel flink kunnen frustreren vanwege dat monster van een rechtswege verleende vergunning. Ook adviesbureaus en aanvragers kunnen er wat van. Met regelmaat wordt in eerste instantie alleen het aanvraagformulier ingediend, vijf dagen later een tekening met een half uitgewerkt plan, twee weken later een aangepaste tekening en 16 weken later een Beng berekening na verzoek tot aanvulling. Enkel met als doel dat de termijnen beginnen te lopen vanaf het indienen van het aanvraagformulier, soms zelf nog zonder te weten hoe het bouwplan eruit komt te zien. Wat niet beseft wordt wat deze werkwijze aan extra ambtelijke uren kost ten aanzien van inboeken, ontvangstbevestigingen en het steeds opnieuw moeten bekijken en beoordelen van het plan. Het komt zonder overdrijven voor dat er voor een simpele aanbouw het plan op 8 verschillende dagen/momenten opgepakt en beoordeeld moet worden. Hierbij is gelijk antwoord gegeven op de vraag waarom de leges zo hoog zijn waarbij zeker een verband te leggen is met de inefficiënte procedure van een rechtswege verleende vergunning.
Het is zo jammer dat dit juridisch geneuzel van zowel ambtelijke als aanvragers kant veel kostbare tijd kost waardoor het alleen maar langer duurt en ook uiteindelijk duurder wordt aan leges in verband met de kostendekkendheid. Vergelijkbaar met de filerijders die om de minuut van rijstrook wisselen met de gedachte dat het sneller is. De tijd kan de schaarse vergunningverlener uiteraard wel efficiënter besteden. Ook gelet op dat steeds meer vergunningverleners het vak verlaten, omvallen door de zeer hoge werkdruk en vrijwel geen nieuwe instroom meer is. Het is het zoveelste voorbeeld hoe de wetgever de praktijk alleen maar verder vertraagt, frustreert en letterlijk de vernieling in helpt. Hoe goed de bedoelingen ook geweest zijn.
Tevens volgt uit vaste jurisprudentie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:1796 dat de gemeente verplicht is om de aanvrager in de gelegenheid te stellen om het bouwplan aan te passen (mits ondergeschikt) indien dit een weigeringsgrond kan wegnemen. Bij een niet ondergeschikte aanpassing is sprake van een nieuw bouwplan waar een nieuwe aanvraag voor ingediend moet worden. Het laten aanpassen van een ondergeschikte wijziging zijn geen aanvullende gegevens. De termijnen lopen dan vrolijk door. Het is in de huidige praktijk vrijwel onmogelijk om dit gehele proces van beoordelen, opvragen, indienen en opnieuw beoordelen binnen die 8 weken voor elkaar te krijgen. Ook vanuit de aanvragers en adviesbureaus kant. Om dan een van rechtswege verleende vergunning te voorkomen moeten er weer allerlei nieuwe juridische trucs verzonnen worden en juridische brieven geschreven worden zoals opschorten van de beslistermijn op grond van artikel 4:15 Awb lid 2 of het verlengen van de beslistermijn artikel 3:12 lid 8 Wabo.
Gelukkig dat met de komst van de Omgevingswet dit juridisch gedrocht afgeschaft wordt. Wel blijft uiteraard de dwangsom bij niet tijdig beslissen op de aanvraag van toepassing. De aanvrager kan de gemeente op grond van artikel 4:17 Awb in gebreken stellen. Met een in gebreken stelling heeft de gemeente wel tijd om alsnog een besluit te nemen dat in tegenstelling tot de de lex silencio positivo.
Het blijft hierbij van belang om op een juiste manier met de termijnen om te gaan.
Veel voorkomende praktische hoofdbrekens zijn: gaat de beslistermijn weer lopen bij het onvolledig indienen van ontbrekende gegevens, wat als tijdens de uitgebreide procedure de procedure wijzigt in een reguliere procedure omdat bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan van kracht is geworden, in een rapport of op tekening staat een fout: kan dit als aanvullende gegevens opgevraagd worden, mag je een ruimtelijke onderbouwing als aanvulling eisen bij een kruimelafwijking, valt een melding Activiteitenbesluit onder aanvullende gegevens bij een bouwactiviteit.
Hieronder de antwoorden met de jurisprudentie. Mocht u over meer jurisprudentie of voorbeelden beschikken dan hoor ik dit graag om dit overzicht zo volledig mogelijk te maken.
1. Bij het onvolledig indienen van aanvullende gegevens omgevingsaanvraag gaat de fatale beslistermijn niet lopen
ECLI:NL:RVS:2022:3150. Een veel voorkomende zaak. De ingediende aanvraag is (weer eens) niet volledig ingediend. Je vraagt om aanvullende gegevens. Na enkele weken wordt slechts een deel van de ontbrekende gegevens ingediend. Als vergunningverlener worstel je nu met de vraag begint de fatale beslistermijn nu weer te lopen? Hier wordt verschillend over gedacht. De Afdeling heeft nu gelukkig een duidelijk antwoord gegeven: nee, de aanvraag is pas aangevuld wanneer alle gevraagde gegevens ingediend zijn:
Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb biedt het college de mogelijkheid om de aanvrager van een omgevingsvergunning de gelegenheid te bieden de aanvraag aan te vullen, bijvoorbeeld omdat de aanvraag niet voldoet aan een wettelijk voorschrift of omdat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Dit betekent dat wanneer toepassing wordt gegeven aan dit artikellid, zich de situatie voordoet dat het college nog geen besluit op de aanvraag kan nemen, omdat de aanvraag nog niet volledig is. Hiermee verhoudt zich niet dat de opschorting van de beslistermijn op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, zoals [appellant] stelt, al eindigt wanneer hij aanvullende gegevens heeft ingediend ongeacht of die gegevens compleet zijn. Bij het niet aanleveren van alle door het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb gevraagde aanvullende gegevens, beschikt het college immers nog steeds niet over alle gevraagde informatie die volgens hem nodig is om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de aanvraag om een omgevingsvergunning pas is aangevuld in de zin van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, als alle door het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb gevraagde aanvullende gegevens zijn aangeleverd.
2. Aangepast tekening en aanvraagformulier vragen zijn geen aanvullende gegevens
ECLI:NL:RVS:2022:2162. Voor een verbouwing van een pand is een omgevingsvergunning aangevraagd. Op het aanvraagformulier en tekening is aangegeven dat de woonfunctie op de beganegrond gehandhaafd blijft. Deze functie is echter op de beganegrond in strijd met het bestemmingsplan en niet legaal. Dit heeft de gemeente in een vooroverleg tevens medegedeeld.
De gemeente heeft vervolgens met een verzoek tot het indienen van aanvullende gegevens gevraagd het aanvraagformulier en tekening aan te passen aan het bestemmingsplan zodat geen sprake is van wonen.
Volgens de Afdeling zijn dit geen aanvullende gegevens met als gevolg dat de aanvraag van rechtswege verleend is:
Het college heeft in het verzoek om aanvulling van 2 maart 2020 [appellant] verzocht om verschillende tekeningen die bij de aanvraag ontbraken, te verstrekken. Daarnaast heeft het college in dat verzoek de volgende passage opgenomen: "Op het aanvraagformulier is aangegeven dat de functie wonen en beroep aan huis wordt gehandhaafd. Deze functie is echter enkel op de verdieping(en) toegestaan. Niet op de begane grond. Gaarne op het aanvraagformulier aanpassen en tevens correct op de tekeningen aangeven." Naar het oordeel van de Afdeling is dit verzoek om de woonfunctie op de begane grond in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan, geen verzoek om aanvulling op grond van artikel 4:5 van de Awb. Het was immers duidelijk voor het college dat op de begane grond een woonfunctie was ingetekend. Dat het college in de gevoerde vooroverleggen tegen [appellant] heeft gezegd de woonfunctie op de begane grond niet te willen toestaan en niet van het bestemmingsplan te willen afwijken, maakt dat niet anders. De bij de aanvraag overgelegde gegevens en bescheiden waren in zoverre dus niet "onvoldoende voor de beoordeling van de aanvraag" en dat is de relevante voorwaarde om artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb toe te passen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college zowel de ingediende bouwtekeningen bij de aanvraag, als de opnieuw ingediende bouwtekeningen op 11 maart 2020 redelijkerwijs als een fout of vergissing heeft kunnen zien en om die reden op 2 maart 2020 en 20 maart 2020 om aanvulling van de aanvraag heeft kunnen vragen.
De Afdeling is gelet op het voorgaande, anders dan de rechtbank, van oordeel dat een omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, omdat het college niet tijdig op de aanvraag van [appellant] heeft beslist. Daarvoor acht de Afdeling redengevend dat [appellant] op 11 maart 2020 met het verstrekken van de andere tekeningen dan de opnieuw ingediende bouwtekeningen een complete aanvraag heeft ingediend, zodat op die dag de beslistermijn weer is gaan lopen. De beslistermijn, die is begonnen te lopen op de dag na de aanvraag op 25 februari 2020, bedraagt acht weken en was, gelet op het voorgaande, alleen opgeschort tussen 3 maart 2020, de dag na het verzoek om aanvulling van de tekeningen, tot 11 maart 2020. Dat betekent dat de beslistermijn liep tot 29 april 2020. Omdat het college pas op 1 mei 2020, na het verstrijken van de beslistermijn, op de aanvraag heeft beslist, is de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege gegeven. Het college was daarom niet bevoegd om het besluit van 1 mei 2020 te nemen.
Het betoog slaagt.
3. Een ruimtelijke onderbouwing is geen indieningsvereiste voor de kruimelafwijking
ECLI:NL:RBZWB:2020:573 en ECLI:NL:RVS:2022:3022. Er is een tijdelijke omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een kantoorunit. Deze aanvraag is in strijd met het bestemmingsplan en kan vergund worden met de zogenaamde kruimelafwijking. De gemeente heeft daartoe aanvullende gegevens gevraagd. Onder andere een ruimtelijke onderbouwing. De aanvrager heeft deze niet ingediend waardoor de gemeente de aanvraag buiten behandeling heeft gesteld. Onterecht volgens de rechtbank. Een (volledige) ruimtelijke onderbouwing is namelijk geen indieningsvereiste voor een kruimelafwijking.
Let wel dat bij een Wabo projectafwijkingsbesluit (art. 2.12 lid 1, sub a onder 3o Wabo) een ruimtelijke onderbouwing wel verplicht is om deze in te dienen. In dat artikel staat namelijk wel het volgende: in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat’.
ECLI:NL:RBZWB:2020:573
Uit het primaire besluit volgt dat het college eisers heeft verzocht om “overige gegevens en bescheiden welke samenhangen met een benodigde toetsing met betrekking tot een afwijking van het bestemmingsplan: een goede ruimtelijke onderbouwing”. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college door van eisers te verlangen dat zij een ruimtelijke onderbouwing verstrekken méér gevraagd dan waartoe artikel 2.3, aanhef en onder h. Mor verplicht. De rechtbank vindt steun voor dat oordeel in de toelichting bij de Mor (Stcr. 2010 nr. 5162) waarin is opgenomen dat de in de aanvraag beschreven gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening de ingrediënten vormen voor de ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank leidt daaruit af dat met de beschrijving van de gevolgen van het beoogde gebruik niet bedoeld is een ruimtelijke onderbouwing verplicht te stellen en dat in het verlengde daarvan aanvragers ter voldoening aan artikel 2.3 aanhef en onder h. van de Mor niet verplicht zijn een ruimtelijke onderbouwing te overleggen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de aanvraag om een vergunning voor de activiteit “bouwen” terecht ook aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan”. De rechtbank neemt daarbij de ter plaatse geldende bestemming en de daaruit voortvloeiende bouw- en gebruiksmogelijkheden in aanmerking. Gelet op het feit dat de activiteiten niet plaatsvinden in een bedrijfswoning, kan daarnaast niet worden geoordeeld dat de realisatie van de kantoorunit past binnen artikel 3.5.5 van het moederplan.
Dat betekent dat eisers de door het college op grond van artikel 3.2 van de Mor gevraagde gegevens diende verstrekken. Ook ten aanzien van de op grond van artikel 3.2 van de Mor door het college gevraagde gegevens, heeft echter te gelden dat het college door van eisers te verlangen dat zij een ruimtelijke onderbouwing verstrekken méér heeft gevraagd dan waartoe de Mor verplicht.
4. De van toepassing zijnde voorbereidingsprocedure dient te worden beoordeeld ten tijde van de aanvraag.
ECLI:NL:RBGEL:2021:4214 Voor het realiseren van een paardenbak wordt een omgevingsvergunning aangevraagd. Op het moment van indienen is de paardenbak in strijd met het bestemmingsplan en kan alleen vergund worden met een Wabo projectafwijkingsbesluit. De uitgebreide Wabo procedure zonder een fatale beslistermijn. Gedurende de procedure wordt echter een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waardoor de paardenbak met een binnenplanse afwijking vergund kan worden waardoor de reguliere Wabo procedure van 8 weken van toepassing is. Deze 8 weken is inmiddels voorbij. Is deze vergunning nu van rechtswege geworden?
Nee volgens de rechtbank:
De rechtbank overweegt dat de van toepassing zijnde voorbereidingsprocedure dient te worden beoordeeld ten tijde van de aanvraag. De omstandigheid dat na het indienen van de aanvraag een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld waarin wel een binnenplanse afwijking is opgenomen maakt, anders dan verweerder heeft overwogen, niet dat alsnog een omgevingsvergunning van rechtswege kan ontstaan.
Om de procedure te wijzigen zal de ingediende aanvraag ingetrokken moeten worden en een nieuwe aanvraag ingediend moeten worden
5. Gewenste aanpassingen in een rapport mogen niet als aanvullende gegevens beschouwd worden
Door Dekker, Casper
ECLI:NL:RBNHO:2022:8148. Wanneer een aanvraag onvolledig is, kan deze op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gelaten worden. In dat geval moet wel een hersteltermijn geboden worden. Wat niet mogelijk is, is stukken bij een aanvraag inhoudelijk beoordelen en de aanvraag dan buiten behandeling laten. Zoals de rechtbank Noord-Holland mooi overweegt is de fase waarin nog kan worden gesproken van een incomplete aanvraag dan gepasseerd en is het stadium van de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag door verweerder aangebroken. Bij artikel 4:5 van de Awb gaat het om een inventarisatie van de compleetheid van de ingediende stukken.
6. Er dient een termijn gesteld te worden voor het indienen van de ontbrekende gegevens
ECLI:NL:RVS:2016:2527. In haar uitspraken van 6 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9864, en 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1453, heeft de Afdeling geoordeeld dat - anders dan uit de door Amvest vermelde uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4121, zou kunnen worden afgeleid - een uitnodiging om aanvulling van de aanvraag waarin geen termijn is gesteld voor die aanvulling, niet kan worden aangemerkt als een krachtens artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gedane uitnodiging om de aanvraag aan te vullen, die ingevolge artikel 4:15 leidt tot het opschorten van de beslistermijn. In de door het college en Amvest aangehaalde mondelinge contacten en mails is geen termijn gegeven om de aanvraag aan te vullen. Deze contacten en mails hebben reeds hierom niet geleid tot het opschorten van de beslistermijn.
7. Moet bij een aanvraag om omgevingsvergunning ook een melding Activiteitenbesluit gedaan worden en hoe zit het met de beslistermijn?
Uit artikel 8.41a van de Wet milieubeheer volgt wanneer ten gevolge van de omgevingsaanvraag er een (nieuwe) milieumelding ingediend moet worden er niet op de aanvraag om omgevingsvergunning beslist mag worden zonder dat een (volledige) melding op grond van het Activiteitenbesluit is gedaan.Als de melding nog niet gedaan is of onvolledig is moet er een verzoek komen om dit gebrek te herstellen binnen een door het bestuursorgaan aan te geven redelijke termijn. Dit zijn geen aanvullende gegevens in de zin van 4:5/4:15 Awb! De aanvraag om omgevingsvergunning moet buiten behandeling worden gesteld wanneer er geen gehoor wordt gegeven aan dit verzoek. Dat volgt uit artikel 8.41a lid 2 Wet milieubeheer.Let op dat de milieumelding niet ingediend hoeft te worden als een bijlage of een stuk bij de aanvraag om omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag moet zelf nagaan of er een milieumelding is gedaan.Ook geldt bij het opvragen van de melding de procedure van artikel 8.4a Wet milieubeheer en niet de procedure van artikel 4:5 Awb!! De procedure van het opvragen van de milieumelding is immers vastgelegd in artikel 8.4a Wet milieubeheer. Deze bijzondere procedure gaat voor de algemene procedure van de Awb. De beslistermijn op de aanvraag om omgevingsvergunning wordt niet opgeschort gedurende de tijd die de aanvrager nodig heeft om de milieumelding te doen nadat het bevoegd gezag gevraagd heeft om het gebrek te herstellen.Bij een reguliere Wabo procedure moet het gebrek binnen 8 weken worden hersteld en binnen die termijn moet het bevoegd gezag ook een besluit hebben genomen op de aanvraag.Natuurlijk kan het bevoegd gezag op grond van artikel 3.9 lid 2 Wabo de beslistermijn met maximaal 6 weken verlengen.Wanneer de aanvrager niet in staat is om op tijd de milieumelding te doen kan de aanvraag ook op grond van artikel 4:15 lid 2 worden opgeschort met wederzijdse toestemming.Dit wordt bevestigd in de uitspraak ECLI:NL:RBGEL:2018:121 van 12 januari 2018.Tevens in de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2413).
8. Mag je zondermeer alle gegevens opvragen zoals opgenomen in het Mor?
ECLI:NL:RBROT:2012:BX6329. Aanvragen om een omgevingsvergunning zijn niet in behandeling genomen. Ontbrekende gegevens zijn met toepassing van artikel 4:5 van de Awb opgevraagd. Verweerder heeft ruim drie bladzijden aan benodigde gegevens opgesomd. Deze aanvullende stukken betreffen nagenoeg alle gegevens die zijn genoemd in de artikelen 2.1 tot en met 2.5 en 2.8 tot en met 2.12 van de Mor, waarbij de tekst van die bepalingen letterlijk is overgenomen en slechts een enkel onderdeel is weggelaten. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat voor de beoordeling van de vergunning voor de onderhavige bouwwerken, die als relatief bescheiden van omvang en als weinig complex van aard kunnen worden aangemerkt, noodzakelijkerwijs nagenoeg alle gegevens overgelegd zouden moeten worden die worden opgesomd in de genoemde artikelen van de Mor. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de buitenbehandelingstelling van de aanvragen te handhaven zonder eisers de gelegenheid te bieden om specifieke, voor een goede beoordeling van de aanvraag noodzakelijke, gegevens alsnog te overleggen. Tot finale geschillenbeslechting ziet de rechtbank geen mogelijkheid, nu het op de weg van verweerder ligt om eisers alsnog binnen een redelijke termijn in de gelegenheid te stellen hun aanvragen met de concreet door verweerder aangegeven noodzakelijke bescheiden te completeren.
