De Omgevingswet treedt (als het goed is) per 1 januari 2023 in werking. Voorafgaand aan dit moment is er veel gezegd en geschreven over deze wet, onder andere over participatie. Met participatie wordt bedoeld dat belanghebbenden in een vroegtijdig stadium worden betrokken bij de besluitvorming over een project of activiteit. Maar verandert er nou zoveel in de praktijk? Voor gemeenten is het van belang om te weten wat van hen verwacht wordt bij de voorbereiding van een omgevingsplan. Deze blog geeft antwoord op de vraag wat er voor gemeenten zal veranderen qua participatie vanaf inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Om een duidelijk beeld te krijgen van de participatievereisten onder de Omgevingswet (Ow) is het goed om helder te hebben wat onder het huidige recht van gemeenten wordt verwacht qua participatie. Participatie is namelijk niet iets nieuws. In het huidige stelsel speelt participatie al een rol bij de totstandkoming van een besluit. Met participatie wordt niet de formele besluitvorming zoals de zienswijzeprocedure in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedoeld. Participatie gaat juist over het stadium voorafgaand aan de formele besluitvorming.
Er is één omgevingsrechtelijke regeling over participatie in de zin van vroegtijdige deelname aan het besluitvormingsproces, namelijk artikel 3.1.6, eerste lid, onder sub e van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikel bepaalt dat in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken. Daarnaast hebben gemeenten vaak zelf een participatie- of inspraakverordening vastgesteld.
Participatie speelt onder het huidige recht een rol bij de motivering van een besluit. Wanneer een bestuursorgaan een besluit neemt, dan moet dit besluit deugdelijk worden gemotiveerd (artikel 3:46 Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Maatschappelijk draagvlak speelt een rol bij de belangenafweging om een besluit vast te stellen. De rol van participatie en/of maatschappelijke draagvlak onder het huidige stelsel wordt op dit moment vooral ingevuld door rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Een goed voorbeeld hiervan is een uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2015. De raad van Vianen had besloten om een bestemmingsplan vast te stellen, zodat er drie windturbines konden worden gerealiseerd in de gemeente. Appellanten waren het om verschillende redenen niet eens met dit bestemmingsplan. Eén daarvan was het gebrek aan draagvlak voor het plan. Tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan waren er namelijk veel zienswijzen ingediend en aan de hand daarvan concludeerden appellanten dat er geen draagvlak was voor het plan. De vraag was nu wat de waarde is van het gebrek aan draagvlak. De Afdeling overwoog hier dat de omstandigheid dat er onder de bevolking geen draagvlak voor het plan zou bestaan, niet betekent dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Wanneer uit het participatietraject of de zienswijzenprocedure blijkt dat er geen draagvlak is, dan kan de raad alsnog het plan vaststellen wanneer dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Een volgend voorbeeld is een uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019. Het ging hier wederom om bestemmingsplannen die het mogelijk moesten maken om een windpark te ontwikkelen. In tegenstelling tot de uitspraak van 27 mei 2015 koos de raad er in dit geval voor om de bestemmingsplannen niet vast te stellen. Etriplus (de initiatiefnemer) kwam hiertegen in beroep. De raad wilde de bestemmingsplanen niet vaststellen omdat er onvoldoende draagvlak was voor de plannen. Ze namen het Etriplus kwalijk dat ze er te weinig aan had gedaan om draagvlak te creëren onder de bevolking. De Afdeling volgde dit standpunt niet. Zij overwoog dat Etriplus zich wel voldoende had ingespannen om het draagvlak te verbeteren. Zij wees hierbij onder andere op het reserveren van financiële middelen voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en buitenwettelijke informatie- en inspraakmogelijkheden.
Uit de twee hiervoor besproken uitspraken volgen twee belangrijke zaken. Ten eerste dat een bestuursorgaan ondanks een gebrek aan draagvlak toch een bestemmingsplan mag vaststellen (uitspraak van 27 mei 2015). Daarnaast volgt uit de uitspraak van 18 december 2019 dat een bestuursorgaan niet zomaar een gebrek aan draagvlak als reden mag geven om een bestemmingsplan niet vast te stellen, te meer wanneer het duidelijk is dat de initiatiefnemer zich heeft ingespannen om het draagvlak te vergroten. De motivering waarom een plan wel of niet wordt vastgesteld moet voldoende deugdelijk zijn, waarbij goed naar de omstandigheden van het geval moet worden gekeken.
Waar er in het huidige stelsel één enkele omgevingsrechtelijke bepaling is over participatie (artikel 3.1.6. van het Bro), is dit onder de Ow anders. Het doel van de regering (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 217-219) is om de omgeving in een vroegtijdig stadium te betrekken zodat de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak voor de ontwikkeling worden vergroot. Met in een vroegtijdig stadium betrekken bij de besluitvorming wordt de periode voorafgaand aan het moment van terinzagelegging van een ontwerp-omgevingsplan (afdeling 3.4 van de Awb) bedoeld. Meer participatie leidt volgens de regering ook tot minder zienswijzen en bezwaar- en beroepschriften.
De focus van deze blog ligt op de participatie bij het opstellen van een omgevingsplan. In de Ow is hier een bepaling voor opgenomen, namelijk: artikel 16.29. Dit artikel luidt als volgt:
‘Van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen wordt kennisgegeven. Artikel 3:12 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.’
Dit artikel uit de Ow lijkt op het eerste gezicht niet zo heel veel te veranderen aan de huidige situatie. De nieuwigheid zit hem vooral in één van de vier Algemene maatregelen van Bestuur (AmvB’s) die onder de Ow hangen, namelijk: het Omgevingsbesluit (Ob).
Artikel 10.2 van het Ob is met name van belang. In dit artikel is bepaald dat bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen wordt aangegeven hoe belanghebbenden bij de voorbereiding worden betrokken.
Hiernaast bepaalt artikel 10.2 van het Ob dat bij het vaststellen van een omgevingsplan wordt aangegeven hoe belanghebbenden bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Hierbij moet ook worden aangegeven welke rol het toepasselijke decentrale participatiebeleid heeft gehad.
Onder de Ow worden gemeenten dus verplicht om aan te geven hoe belanghebbenden worden betrokken bij de besluitvorming over het vaststellen van een omgevingsplan. Ook moet worden aangeven wat de rol van het decentrale participatiebeleid is geweest. Heel dwingend lijkt dit niet te zijn, want over de inhoud en intensiteit van participatie stelt de Ow of het Ob geen regels.
In de praktijk zal er naar alle waarschijnlijkheid weinig veranderen. Veel gemeenten hebben namelijk al participatiebeleid en ook de Afdeling betrekt participatie al bij haar beoordeling van een besluit. Dit in combinatie met het feit dat de bepalingen uit de Ow en het Ob niet dwingend zijn, zal er bij de inwerkingtreding van de Ow niet veel veranderen op het gebied van participatie bij het vaststellen van een omgevingsplan. Een gemiste kans voor de wetgever?
