Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Overgangsrecht Omgevingswet: van 'inrichting' naar 'milieubelastende activiteit'

Binnen de Omgevingswet zal er gewerkt gaan worden met de term 'milieubelastende activiteit' (MBA) in plaats van 'inrichting'. In dit blogartikel gaan we in op de overgangsrechtelijke regels van MBA naar inrichting. Ook gaan we in op het overgangsrecht voor activiteiten die nu onder de inrichting vallen en straks onder het omgevingsplan worden gereguleerd. Tenslotte wordt onderzocht wat de juridische status zal zijn van reeds bestaande vergunning(voorschriften), meldingen en maatwerkvoorschriften.

13 april 2022

1. Vervallen inrichtingenbegrip in de Omgevingswet

Een grote verandering in het milieurecht vanwege de op 1 januari 2023 in werking te treden Omgevingswet is dat de begrippen ‘inrichting’ (“elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”) uit artikel 1.1, lid 1 Wm jo. artikel 1.1, lid 3 Wabo en ‘één inrichting’ (artikel 1.1, lid 4 Wm) zullen komen te vervallen en in plaats daarvan zal worden gewerkt met de terminologie ‘milieubelastende activiteit’ (verder: ‘MBA’). In de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet wordt een MBA gedefinieerd als een ‘activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit’. Onder de Omgevingswet kan straks mogelijk slechts een deel van wat nu ‘de inrichting’ is vergunningplichtig zijn en een ander deel valt dan onder de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het deel van de voormalige ‘inrichting’ die niet als MBA is te kwalificeren wordt dan gereguleerd door de regels van het omgevingsplan (en de daarin opgenomen ‘bruidsschat’ in hoofdstuk 22 van het omgevingsplan). In onderstaande infographic van de website van het Informatiepunt leefomgeving is te zien dat straks dus wellicht slechts een deel van wat nu de ‘inrichting’ is een vergunningplichtige MBA is. Om precies vast te kunnen stellen welk deel van de voormalige inrichting een MBA is, en of die geheel of deels vergunningplichtig is, dient hoofdstuk 3 van het Bal (de zogenoemde ‘richtingaanwijzers’) te worden geraadpleegd.

Bron: Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)

2. Overgangsrecht: van inrichting naar MBA’s: wat gebeurt er met de omgevingsvergunning milieu en de hieraan verbonden voorschriften?

Ten aanzien van reeds ingediende vergunningaanvragen geldt dat als vóór 1 januari 2023 een aanvraag om een besluit is ingediend, het oude recht (met uitzondering van de regeling van de vergunning van rechtswege) van toepassing blijft. Als tegen het besluit beroep openstaat geldt het huidige recht tot het besluit onherroepelijk wordt en als tegen het besluit geen beroep openstaat dan blijft het oud recht gelden tot het besluit van kracht wordt (dit is geregeld in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, verder: IOw). Met andere woorden, een omgevingsvergunning die wordt aangevraagd vóór inwerkingtreding van de Ow wordt nog volgens oude recht afgehandeld en geldt daarna als een omgevingsvergunning volgens het nieuwe recht (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 452). Voor ambtshalve besluiten zijn in artikel 4.4 IOw (die worden voorbereid met de uitgebreide procedure) en artikel 4.5 IOw (die worden voorbereid met de reguliere procedure) overgangsrechtelijke regels opgenomen.

Voor wat betreft vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet onherroepelijk geworden vergunningen geldt krachtens artikel 4.13, lid 1 IOw dat die vergunning geldt als een omgevingsvergunning op basis van de Omgevingswet. Artikel 4.13, lid 2 IOw bepaalt dat de voorschriften uit oude omgevingsvergunningen voor inrichtingen dus gelden als voorschriften die zijn verbonden aan de vergunning op basis van de Omgevingswet (op basis van paragraaf 5.1.4 Ow). Het kan zijn dat de activiteit waarvoor vergunning was verleend, onder de Omgevingswet niet meer (geheel) vergunningplichtig is (maar valt onder de algemene regels van het Bal of onder de regels van het omgevingsplan). Artikel 4.13, lid 3 IOw bepaalt dat de voorschriften van een onherroepelijke vergunning op basis van het oude recht, alsdan van rechtswege gelden als maatwerkvoorschriften (voor zover het voorschrift gaat over een onderwerp waarvoor het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften kan stellen als bedoeld in artikel 4.5, lid 1 Ow). Voor zover op de activiteit(en) waarvoor de vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften gaan gelden het Bal niet van toepassing is, gelden de vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften krachtens het omgevingsplan.

Voor het deel van de MBA dat onder de Ow vergunningplichtig is, blijven de vergunningvoorschriften gelden, voor zover ze betrekking hebben op dat vergunningplichtige deel. De situatie kan zich voordoen dat een inrichting onder de Ow in zijn geheel een MBA zal zijn, maar slechts voor een deel vergunningplichtig is, en een voorschrift van de huidige vergunning niet deelbaar is (kan niet blijven gelden voor alleen het vergunningplichtige deel van de MBA). Artikel 4.13, lid 4 IOw voorziet er in dat een niet deelbaar voorschrift dat voor de gehele voormalige inrichting geldt na de inwerkingtreding van de Ow gaat gelden als maatwerkvoorschrift voor de gehele MBA. Een dergelijk maatwerkvoorschrift ziet dus zowel op het vergunningplichtige deel als het niet-vergunningplichtige deel van de MBA (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 485).

Het kan zijn dat de activiteit geheel onder algemene regels (bijvoorbeeld de regels uit het Bal) valt, en in dat geval gelden de vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften op basis van het Bal (artikel 4:13 lid 3 IOw). Deze maatwerkregels gelden (anders dan destijds bij het overgangsrecht bij de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit) niet voor 3 jaar, maar gelden tot dat deze op verzoek of ambtshalve worden aangepast c.q. ingetrokken. Als de van rechtswege geldende maatwerkvoorschriften strenger zijn dan de algemene regels van het Bal, kan de normadressaat aan het bevoegd gezag verzoeken die maatwerkvoorschriften in te trekken. Tot dat een van de betrokkenen actie heeft ondernomen blijven de van rechtswege geldende maatwerkvoorschriften met voorrang gelden boven de algemene regels uit het Bal. Als de van rechtswege geldende maatwerkvoorschriften identiek of soepeler zijn dan de regels van het Bal, dan kan het bevoegd gezag het initiatief nemen om die maatwerkvoorschriften in te trekken. Als de voormalige vergunningplichtige activiteit onder het nieuwe stelsel niet gereguleerd is (zelfs niet in de algemene regels uit het Bal) dan gelden de vergunningvoorschriften van rechtswege als maatwerkvoorschriften op grond van het omgevingsplan (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 468 e.v. en p. 115 e.v.). In het omgevingsplan worden immers straks ook verschillende milieunormen opgenomen die niet meer in het Bal worden geregeld, zoals bijvoorbeeld geluid- of geurnormen omdat deze aspecten vooral decentrale milieueffecten tot gevolg zullen hebben (Stb. 2018, nr. 293, p. 495).

En wat geldt er als er onder de Omgevingswet een nieuwe vergunningplicht geldt, dit terwijl dat onder het oude recht niet het geval was? Als een activiteit vóór de inwerkingtreding van de Ow zonder ontheffing of vergunning onafgebroken rechtmatig is verricht en bij de inwerkingtreding voor die activiteit een verbod zoals bedoeld in de artikelen 5.1, 5.3 of 5.4 Ow van toepassing wordt, geldt voor die activiteit een omgevingsvergunning van rechtswege voor 2 jaar mits die activiteit naar aard en omvang niet verschilt van de activiteit zoals deze werd verricht voor de inwerkingtreding van de wet (artikel 4.14 IOw). Bij AMvB kan worden vastgelegd dat voor specifieke categorieën van gevallen een langere termijn dan 2 jaar geldt.

In de Bruidsschat, die per 1 januari 2023 van rechtswege deel zal uitmaken van alle tijdelijke omgevingsplannen in iedere gemeente, zijn ook verschillende regels opgenomen voor milieuaspecten die niet meer onder de algemene regels van het Bal zullen worden gereguleerd (bijvoorbeeld geluid of geur). Er is ook een overgangsrechtelijke regel opgenomen die de verhouding regelt tussen vergunningvoorschriften van de voormalige inrichting en de bruidsschatregels. Artikel 22.1, lid 2 van het Invoeringsbesluit (Bruidsschat) bevat een voorrangsbepaling voor vergunningvoorschriften in een omgevingsvergunning voor een MBA die met toepassing van het oude recht is verleend. Het gaat dan om een vergunningplichtige MBA (in hoofdstuk 3 van het Bal aangewezen) en waarbij deze vergunning voorschriften bevat voor een onderwerp dat onder de Bruidsschat (omgevingsplan) valt. Op grond van artikel 4.13, lid 2 IOw (overgangsrecht) blijven deze vergunningvoorschriften gelden. De regels over MBA’s uit de Bruidsschat (afdeling 22.3 Bruidsschat) zijn niet van toepassing voor zover zo’n vergunningvoorschrift geldt. Dit geldt alleen als er voor een bepaalde kwestie vergunningvoorschriften bestaan. Als bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor de MBA voor geluid alleen voorschriften met geluidwaarden bevat, dan blijft het artikel uit het omgevingsplan/de bruidsschat met geluidwaarden voor geluidgevoelige gebouwen buiten toepassing. Maar het artikel uit de bruidsschat dat bepaalt wanneer een akoestisch onderzoek gedaan moet worden, is wél van toepassing. De bruidsschat voorziet niet in een voorrangsbepaling voor bestaande vergunningvoorschriften of maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit die op grond van het algemene overgangsrecht maatwerkvoorschriften zijn geworden en die afwijken van of een nadere invulling geven aan de omgevingsplanregels uit de bruidsschat. Uit de wetssystematiek volgt al dat een maatwerkvoorschrift voorrang heeft op een algemene bepaling (Stb. 2020, nr. 400, p. 820 + 821).

3. Voorbeelden toepassing overgangsrecht

In de Kamerstukken van de IOw worden ook voorbeelden gegeven om de werking van de overgangsrechtelijke regels inzake MBA’s nog wat te verduidelijken. In dit voorbeeld komt de begrenzing van de vergunningplichtige inrichting overeen met de begrenzing van de MBA. De begrenzing van de vergunningplicht is echter kleiner. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een vergunningplichtige inrichting in de papierindustrie, waarbinnen karton wordt gemaakt en andere MBA’s op dezelfde locatie die deze activiteit functioneel ondersteunen. De vergunningplicht geldt voor de MBA voor het maken van karton. Wat betreft de voorschriften van de inrichtingsvergunning kunnen er verschillende situaties aan de orde zijn:

  1. Het voorschrift van de inrichtingsvergunning gaat alleen over het vergunningplichtige deel van de MBA. Dat voorschrift wordt onderdeel van de door overgangsrecht ontstane omgevingsvergunning voor de MBA.

  2. Het voorschrift van de inrichtingsvergunning gaat alleen over het niet vergunningplichtige deel van de MBA. Op dat deel van de MBA geldt geen verbodsbepaling onder de Omgevingswet, en het vergunningvoorschrift geldt dus niet als vergunningvoorschrift, maar als maatwerkvoorschrift op basis van het Bal. Voorwaarde is wel dat het Bal het stellen van een dergelijk maatwerkvoorschrift mogelijk maakt. Mocht dat niet het geval zijn, vervalt het voorschrift.

  3. Het voorschrift geldt voor de gehele inrichting/ MBA, dus zowel voor het onder Bal vergunningplichtige deel als het deel dat alleen onder de algemene regels uit het Bal valt. Het voorschrift is inhoudelijk ‘deelbaar’. Het oude voorschrift geldt voor het vergunningplichtige deel als vergunningvoorschrift en voor het deel dat onder het Bal valt als maatwerkvoorschrift.

  4. Het voorschrift gaat over de gehele inrichting/ MBA, dus zowel over het vergunningplichtige deel als het deel dat alleen onder algemene regels valt, en is inhoudelijk niet ‘deelbaar’. Bijvoorbeeld een bepaling dat de totale hoeveelheid afvalwater uit de inrichting/MBA maximaal X m3 mag bedragen. Dat voorschrift kan niet via overgangsrecht worden gekoppeld aan het vergunningplichtige deel, want het gaat niet alleen over de vergunningplichtige activiteit, maar over de gehele MBA. Dit voorschrift geldt als maatwerkvoorschrift voor de gehele MBA (inclusief het vergunningplichtige deel). Het voorschrift kan dan worden gezien als maatwerkvoorschrift op basis van het Bal.

  5. Als er sprake is van een situatie waarbij een deel van wat nu de ‘inrichting’ is, straks zelfs géén MBA meer is (bijvoorbeeld het rechter, en blauw gekleurde deel, van de voormalige fabriek op het opgenomen plaatje), dan geldt het volgende. Als een ‘inhoudelijk ondeelbaar’ voorschrift gold voor de gehele inrichting kan het ook niet worden omgezet naar een maatwerkvoorschrift voor de MBA zoals in het Bal aangewezen. Deze MBA vormt immers alleen een deel van de ‘oude inrichting’, samen met activiteiten die nu in het omgevingsplan geregeld worden. Het vergunningvoorschrift voor de inrichting wordt omgezet in een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan. Het omgevingsplan is immers het niveau waar over alle onderdelen van de MBA eisen gesteld kunnen worden (maatwerkvoorschriften vanwege rijksregels en omgevingsplanregels over onderwerpen waar geen rijksregels voor gelden). De mogelijkheid om op grond van het omgevingsplan een dergelijk maatwerkvoorschrift te stellen wordt via bruidsschat in het omgevingsplan ingebouwd (Zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 116 en 117).

4. Specifieke overgangsrechtelijke regel voor complexe bedrijven (als bedoeld in het Bal)

Voor zogenoemde complexe bedrijven in de zin van het Bal (die zijn geregeld in afdeling 3.3 van het Bal) is ook nog een specifieke overgangsrechtelijke regel opgenomen. Complexe bedrijven zijn bedrijven die vallen onder de Europese RIE-richtlijn, de Seveso-richtlijn of ‘andere milieubelastende installaties’ (bij dit laatste gaat het om vergunningplichtige bedrijven die dezelfde MBA uitvoeren als een IPPC-installatie, maar die beneden de ondergrens vallen voor het van toepassing zijn v.d. RIE-richtlijn: Stb. 2018, nr. 290, p. 148). Een complex bedrijf is in het geheel vergunningplichtig (vaak vergelijkbaar met de ‘inrichting’ onder de Wabo, zie hierover: Stb. 2018, nr. 293, p. 573). De complexe bedrijven zijn limitatief opgesomd in paragraaf 3.3.0 tot en met 3.3.14 Bal. De oude omgevingsvergunning milieu (inclusief de vergunningvoorschriften) wordt dus in zijn geheel een omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet (artikel 4.13, lid 1 en 2 IOw). Maar er geldt nog een andere overgangsrechtelijke bepaling: artikel 8.1.7 Invoeringsbesluit Omgevingswet. Deze bepaling regelt dat dat enkele paragrafen van het Bal als vergunningvoorschriften gelden bij complexe bedrijven (het gaat om onderwerpen die onder de Wabo niet in de vergunning stonden, maar in hoofdstuk 3 Activiteitenbesluit en ook golden voor zogenoemde type C-inrichtingen). Het gaat om paragrafen uit het Bal die de opvolger zijn van de regels uit het Activiteitenbesluit. De gelijkschakeling van regels uit het Bal met vergunningvoorschriften geldt echter niet voor de regels over meldplichten (Stb. 2020, nr. 400, p. 1915).

5. Overgangsrecht voor reeds gedane meldingen en maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit

Hoe zit het met meldingen en maatwerkvoorschriften die nog zijn gedaan onder de werking van het Activiteitenbesluit vóór inwerkingtreding Omgevingswet? Artikel 8.1.1, lid 1 en 2 Invoeringsbesluit Ow (verder: IbOw) bepaalt dat een melding van een activiteit die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is gedaan, en als op die activiteit na de inwerkingtreding van die wet een verbodsbepaling uit de Omgevingswet van toepassing is, geldt als een melding op basis van de Omgevingswet (zie artikel 4.4 Ow). Daardoor hoeft de melding niet opnieuw te worden gedaan. Artikel 8.1.1, lid 4 IbOw regelt de situatie dat een onder het oude recht bestaande vergunningplicht onder de Ow is gewijzigd in een meldingsplicht. In dat geval wordt een vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvraag voor een vergunning na de inwerkingtreding aangemerkt als een melding. Maatwerkvoorschriften op basis van het Activiteitenbesluit worden op grond van artikel 8.1.5, lid 5, onder a IbOw automatisch een maatwerkvoorschrift op grond van de Omgevingswet (gelijkstellingsbepaling). In artikel 8.1.5, lid 5, onder b IbOw wordt geregeld dat een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften, waarbij na de inwerkingtreding voor die activiteit geen maatwerkvoorschriften meer mogen worden gesteld maar alleen vergunningvoorschriften, geldt als een besluit tot het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning. Als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften is ingediend, dan blijft volgens artikel 8.1.5, lid 2 IbOw het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt (Stb. 2020, nr. 400, p. 1906 + 1907 (m.b.t. meldingen Abm) + 1910 t/m 1912 (m.b.t. maatwerkvoorschriften).

6. Conclusies

De juridische status van voorschriften van een omgevingsvergunning voor een (voormalige) inrichting onder de Omgevingswet kan derhalve kort als volgt worden samengevat.

Het vergunningvoorschrift heeft (alleen) betrekking op het vergunningplichtige deel van de MBA

Het vergunningvoorschrift wordt gekwalificeerd als een voorschrift bij de omgevingsvergunning voor de MBA.

Het vergunningvoorschrift ziet op het deel van de MBA dat niet vergunningplichtig is

Het vergunningvoorschrift wordt van rechtswege een maatwerkvoorschrift op grond van het Bal.

Het vergunningvoorschrift ziet zowel op het deel van de MBA dat vergunningplichtig is als het deel dat niet vergunningplichtig is en is deelbaar

Het oude voorschrift geldt voor het vergunningplichtige deel als vergunningvoorschrift en voor het deel dat onder het Bal valt als maatwerkvoorschrift.

Het vergunningvoorschrift ziet zowel op het deel van de MBA dat vergunningplichtig is als het deel dat niet vergunningplichtig is en is niet deelbaar

Dit voorschrift geldt als maatwerkvoorschrift voor de gehele MBA (inclusief het vergunningplichtige deel). Het voorschrift kan worden gezien als maatwerkvoorschrift op basis van het Bal.

Het vergunningvoorschrift ziet op het deel van het bedrijf dat niet als MBA in de zin van het Bal kan worden gekwalificeerd

Het vergunningvoorschrift is een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan.

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.