Nieuwe vergunningaanvraag nodig voor gewijzigde bouwplannen?

Het komt regelmatig voor dat een vergunninghouder of een vergunningaanvrager zijn of haar te realiseren  bouwplan wenst te wijzigen.

Hij of zij geeft er dan regelmatig de voorkeur aan daartoe geen integrale nieuwe vergunningaanvraag in te dienen, maar vragen B&W de voorschriften van de afgegeven vergunning te wijzigen. De thans vigerende Wabo kent daartoe geen specifieke grondslag, een dergelijk verzoek is te kwalificeren als een normale beschikking op aanvraag ex art. 1:3 Awb.

De redenen waarom de voorkeur uitgaat naar een wijzigingsvergunning met de bijbehorende procedure boven een reguliere volledige nieuwe vergunning met de bijbehorende procedure zijn divers, maar de belangrijkste zijn de volgende:

• tijdwinst: in principe wordt het ambtelijk apparaat van de  gemeente minder in beslag genomen bij de toetsing van de wijziging, dan wanneer een integrale nieuwe vergunning wordt verzocht, waarvoor een wijzigingsbeschikking sneller kan worden afgegeven;

• kostenbesparing: het opstellen van een wijzigingsverzoek kost de bouwer evident minder tijd, kosten en moeite dan het opstellen van een integrale nieuwe vergunning;

• leges: normaal gesproken zijn de leges voor de wijzigingsvergunning aanzienlijk lager dan die voor de gehele nieuwe bouwvergunning (afhankelijk van de gemeentelijke legesverordening);

• kring van belanghebbenden in beroep: ingevolge art. 6:13 Awb kan een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze indiende of bezwaar maakte tegen een bouwplan geen beroep meer instellen. Als hangende een beroepsprocedure een bij beslissing op bezwaar verleende vergunning wordt gewijzigd, dan wordt die gewijzigde vergunning ex art. 6:18 en 6:19 Awb meegenomen in de beroepsprocedure, de beroepsgronden van de appellant worden geacht ook gericht te zijn tegen die wijzigingsvergunning. Belanghebbenden die met het oorspronkelijk vergunde bouwplan geen moeite hadden, maar wél met het hangende beroep gewijzigde bouwplan, zien hun bezwaren in niet-ontvankelijkheid stranden vanwege art. 6:13 Awb;

• flexibiliteit: projectontwikkelaars kunnen relatief snel inspringen op gewijzigde wensen van de eindafnemers.

Onder welke omstandigheden is een dergelijke praktische - en daarmee voor zowel vergunninghouder als B&W aantrekkelijke - aanpak eigenlijk toegestaan?

Alleen wijzigingen van ondergeschikte aard

Een dergelijke praktische aanpak kan, met name voor belanghebbenden en hun inspraak- en beroepsmogelijkheden, potentieel grote gevolgen hebben. Om die reden laat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) alleen toe dat wijzigingen van ondergeschikte aard middels de wijzigingsprocedure in bouwplannen worden doorgevoerd. De Afdeling betrekt in zijn overwegingen de volgende omstandigheden:

• de aard en omvang van de wijzigingen, zowel op zichzelf beschouwd als (met name) in relatie tot het gehele bouwplan en de omgeving;

• het al dan niet wijzigen van de uiterlijke verschijningsvorm van het gehele bouwplan;

• de ruimtelijke uitstraling van de wijzigingen.

Praktijkvoorbeelden

Of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet dus van geval tot geval beoordeeld worden en is volledig afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. Hierna volgt een - uiteraard niet uitputtend bedoeld - overzicht van enkele concrete uitspraken van de Afdeling en lagere bestuursrechters waarin zij oordeelden over de vraag of een wijziging al dan niet van ondergeschikte aard was.

Wijzigingen van ondergeschikte aard

• de nieuwe situering van drie extra parkeerplaatsen (ABRvS 20 juli 2011, LJN: BR2295);

• verhoging van de nokhoogte van alle zeven van het bouwplan deel uitmakende woningen met 20 centimeter van 8,90 meter naar 9,10 meter in verband waarmee de totale bouwmassa van het bouwplan toeneemt (ABRvS 17 november 2010, LJN: BO4201);

• uitsluitend de situering van de woning is aangepast aan de bij het vrijstellingsbesluit behorende ruimtelijke onderbouwing (ABRvS 11 april 2007, LJN: BA2666);

• het gewijzigd uitvoeren van de toiletruimte, waarin één toilet in plaats van twee zijn ingetekend. Deze wijziging is in verhouding tot het gehele bouwplan van beperkte omvang en strekking, in bouwkundig opzicht niet ingrijpend en gelet op de ongewijzigde verschijningsvorm van het gebouw uit planologisch oogpunt niet van betekenis (ABRvS 21 december 2011, LJN: BU8875);

• de wijzigingen in het bouwplan betreffen verhoging van de goothoogte van de woning met 20 cm, aanpassing van de afmetingen van de garagedeur, aanpassing van de functie van de berging en hobbyruimte en verwijdering van de gang. Gelet op de omvang van het bouwplan en de vrijwel ongewijzigde verschijningsvorm daarvan, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard (ABRvS 28 september 2011 LJN: BT2827);

• wijziging van vijf windmolens naar twee keer twee windmolens op nagenoeg dezelfde locatie en de verandering in het type van de windmolens . De wijziging is van ondergeschikte betekenis omdat de aard van de installatie onveranderd is en er geen sprake is van wezenlijk nieuwe effecten (Rechtbank Roermond 8 juli 2011, LJN: BR2711);

• een bouwplan omvatte de bouw van 8 woningen. Nadien is er voor gekozen in plaats van een geplande twee-onder-één-kap-woning, op exact dezelfde plaats, een enkele woning van dezelfde grootte te realiseren. Gelet op de gelijk gebleven afmetingen van het bouwplan en de geringe verandering in uitstraling van het plan ten opzichte van het eerdere plan, is dit, wat betreft het verzoek om vrijstelling, een wijziging van ondergeschikte aard. Deze heeft voor de ruimtelijke onderbouwing van de voorliggende vrijstelling en voor de herinrichting van het terrein geen gevolgen (Rechtbank Arnhem, 23 juni 2011, LJN: BR0399);

• inzake een bouwplan dat voorzag in de bouw van een appartementengebouw met drie bouwlagen, werden op elke bouwlaag de serres en terrassen aan de achterzijde met elkaar zijn gewisseld. Voorts is de eerste bouwlaag aan de voorzijde uitgebreid binnen het als gevel aan te merken frame. De wijzigingen zien verder op de inrichting van het voorterrein. Daar is het hek bij de hellingbaan verplaatst en is een fietsenhok gewijzigd in een containerhok. Zowel op zichzelf beschouwd, als bezien tegen het totale bouwplan, zijn deze wijzigingen van ondergeschikte aard (ABRvS 6 oktober 2010, LJN: BN9519);

• ingevolge een bouwvergunning voor een scholencomplex voor het ROC Leiden en een VMBO-instelling (DaVinci), kantoor- en winkelruimte, waaronder een supermarkt op de begane grond van het gebouw en een ondergrondse parkeergarage met (brom)fietsenstalling en aanleg achter het gebouw van parkeerplaatsen: dit gebouwencomplex zou bestaan uit vijf torens met een afwisseling in de bouwvolumes en de bouwhoogte van 46,35 m aan de westzijde van het gebouw naar 31,95 m aan de oostzijde. De wijzigingen die in dit bouwplan werden doorgevoerd, bestonden uit het verhogen van het peil met 0,65 m ten opzichte van het NAP, het realiseren van een éénlaags-parkeergarage onder het gehele gebouw en gedeeltelijk onder het voorterrein in plaats van een tweelaagse-parkeerkelder onder een gedeelte van het gebouw en een deel van het voorterrein, het oprichten van een inpandig vluchttrappenhuis ten behoeve van de garage, het intern wijzigen van de constructieve bouwdelen in de torens en het aanbrengen van verschillende interne wijzigingen, waaronder de plaatsing van onder andere trappen. Voorts zouden de dakopbouwen worden verlaagd en worden teruggeplaatst ten opzichte van de gevel, waardoor de totale hoogte van het gebouw ongewijzigd zal blijven ten opzichte van de vergunde bouwhoogte. De Afdeling oordeelde in deze zaak de wijzigingen, hoewel niet alle wijzigingen in absolute zin zonder meer als gering kunnen worden aangemerkt,  gelet op de omvang van het totale, omvangrijke bouwplan niet ingrijpend en gelet op de vrijwel ongewijzigde verschijningsvorm van het gebouw onder de omstandigheid dat de situering van het complex bovengronds niet is veranderd, planologisch niet relevant. De Afdeling voegde hieraan toe dat gesteld noch gebleken was dat derden door de wijziging in hun belang zijn geschaad (ABRvS 9 december 2009, LJN: BK5857).

Geen wijzigingen van ondergeschikte aard. Nieuwe bouwaanvraag benodigd

• bij splitsing van de aanvraag door de vergunningaanvrager komt het bouwplan, dat bestaat uit het aanbrengen van twee balkons, voor de helft te vervallen. Een zodanige wijziging is niet van ondergeschikte aard, zodat de aanvraag niet voor splitsing in aanmerking komt (ABRvS 12 september 2007, LJN: BB3423);

•  verlaging van delen van de dakvoet met enkele meters, maar ook de verplaatsing van de badruimten van de zolderverdiepingen naar de eerste verdiepingen, het veranderen van de zolderverdiepingen in geheel lege ruimten en een verplaatsing van een deel van de bergingen, kwalificeren niet als een wijziging van de oorspronkelijke bouwplannen van ondergeschikte aard (ABRvS 27 juni 2007, LJN: BA8118);

• de vergroting van de oppervlakte van het bouwplan voor het gebruik als dienstwoning ten koste van de oppervlakte voor het gebruik als dienstverlening, beheer en onderhoud en centrale voorzieningen, en het verlagen van een deel van de dakconstructie, kan niet worden aangemerkt als een dergelijke wijziging (ABRvS 14 februari 2007, LJN: AZ8459);

• betreffende een bouwplan dat voorzag in de oprichting van een bedrijfswoning met bijgebouw bestonden de wijzigingen uit de verschuiving van het bijgebouw met circa 5 m, verandering van de dakhelling van 42 naar 45 graden, wijziging van de goothoogte, verkleining van de loggia, verplaatsing van de schoorsteen naar de voorgevel en toevoeging van een tweede schoorsteen. Door de verschuiving van het bijgebouw van de achterkant naar de zijkant van het hoofdgebouw, is het uiterlijk aanzien van het bouwplan veranderd. Deze wijzigingen tezamen zijn een gedaantewijziging van dien aard dat sprake is van een ander bouwplan (ABRvS 24 augustus 2011, LJN: BR5708);

• het wijzigen van het dak van een bedrijfsloods van een gekapt naar een plat dak, teneinde aan de welstandscriteria te kunnen voldoen. De rechtbank is van oordeel dat deze verandering geen aanpassing is van ondergeschikte aard van het bouwplan. Een wijziging van de dakvorm van een bedrijfsloods in deze omvang is  niet alleen in constructief opzicht wezenlijk anders, maar heeft bovendien aanzienlijke gevolgen voor de ruimtelijke uitstraling van het gebouw (Rechtbank Utrecht 16 februari 2011, (LJN: BP4990).

Conclusie

Uit de voorbeelden blijkt dat een scheidslijn moeilijk te trekken is. Het lijkt erop dat in twijfelgevallen waarin de aanvrager en B&W bij het behandelen van het verzoek tot wijziging of aanpassing onderkennen dat alleen bij wijzigingen van ondergeschikte aard de gevraagde medewerking kan worden verleend, en om die reden in de wijzigingsvergunning gemotiveerd aangeven dat B&W van oordeel zijn dat sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, de bestuursrechter bereid is de criteria soepel toe te passen.

De Voort Advocaten | Mediators