Volgens de huidige planning treedt de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking. Op gemeentelijk niveau worden vanaf dat moment de regels over de fysieke leefomgeving gesteld in het omgevingsplan. De regulering van milieuonderwerpen behoort tot deze fysieke leefomgeving.
Hierdoor zullen milieunormen onderdeel worden van het door de gemeente opgestelde omgevingsplan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan regels over luchtkwaliteit, geluid, trillingen, geur en licht.
Deze blog gaat over de ruimte die gemeenten hierbij hebben om een eigen lokale afweging te maken.
Eén van de uitgangspunten van de Omgevingswet is ‘decentraal, tenzij’. Dit subsidiariteitsbeginsel is neergelegd in art. 2.3 Omgevingswet. Uit het eerste lid van dit artikel volgt dat, tenzij daarover andere regels zijn gesteld, het gemeentebestuur als eerstverantwoordelijke belast is met de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Tot deze gemeentelijke bevoegdheden behoort onder meer het vaststellen van het omgevingsplan.
In het systeem van de Omgevingswet start de regulering met behulp van het omgevingsplan dus met de in beginsel ruime bevoegdheid van de gemeenteraad om (milieu)normen in het omgevingsplan op te nemen. Vervolgens wordt die ruime bevoegdheid echter beïnvloed door de bevoegdheid van het Rijk en de provincie tot het stellen van instructieregels over de inhoud van omgevingsplannen. Het Rijk heeft deze instructieregels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
Daarnaast heeft het Rijk de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Het Rijk heeft de algemeen verbindende voorschriften over milieubelastende activiteiten opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Deze regels zijn rechtstreeks gericht tot een ieder die de activiteit verricht. Door het stellen maatwerkregels kunnen gemeenten in het omgevingsplan afwijken van de algemene rijksregels.
Het Rijk heeft in het Bkl instructieregels opgenomen voor de vaststelling van omgevingsplannen. Door middel van deze instructieregels kunnen doelstellingen voor de fysieke leefomgeving doorwerken naar de concrete besluitvorming van gemeenten in het omgevingsplan. Deze instructieregels zien onder meer op de bescherming van de gezondheid en het milieu, maar zijn voor burgers niet juridisch bindend.
In de instructieregels zijn standaardwaarden opgenomen. Deze standaardwaarden geven een aanvaardbaar niveau van bescherming van de fysieke leefomgeving. Het kan echter zo zijn dat de gemeente een ander niveau aanvaardbaar acht en daarom een andere norm in het omgevingsplan wenst op te nemen.
De gemeente is dan aan zet om een nadere afweging te maken en direct werkende milieunormen in het omgevingsplan op te nemen die binnen bepaalde bandbreedten afwijken van de standaardwaarden. Het stelsel van de Omgevingswet biedt deze mogelijkheid.
Bij het opnemen van milieuregels in het omgevingsplan is dus sprake van bestuurlijke afwegingsruimte.
De mogelijkheid die de instructieregels in het Bkl aan gemeenten bieden om lokale milieunormen in het omgevingsplan te stellen, kan worden geïllustreerd met een mengpaneel (zie figuur 8.1 in Stb. 2018, 292, p. 318). Hierbij vertalen de schuifjes van het mengpaneel zich in de regels die in het omgevingsplan worden opgenomen. Deze schuifruimte biedt gemeenten de mogelijkheid om een passend evenwicht tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving te vinden.
In principe kunnen gemeenten de schuifjes zowel soepeler als strenger instellen dan de standaardwaarden. Hierbij is de schuifruimte richting een slechtere kwaliteit van de fysieke leefomgeving wel ingeperkt. Uit de instructieregels volgt bijvoorbeeld dat voor luchtkwaliteit en externe veiligheid geen mogelijkheid aan gemeenten wordt geboden om een slechtere kwaliteit te stellen dan de standaardwaarden. Dit is beeldend weergegeven met de rode lijn in het mengpaneel.
Voor geluid, trillingen, bodemkwaliteit en geur van veehouderijen bieden de instructieregels wel de mogelijkheid voor gemeenten om een hogere milieubelasting te stellen dan de standaardwaarden. Dit is beeldend weergegeven met de gele lijn in het mengpaneel. Als gemeenten van deze bevoegdheid gebruik willen maken, zullen zij moeten motiveren waarom het gerechtvaardigd is dat een hogere belasting (tot maximaal de grenswaarde) of een lagere belasting in het omgevingsplan wordt gehanteerd. Onder bijzondere omstandigheden kan ook nog worden afgeweken van de (rode) grenswaarden, maar dit moet volgens de wetgever gerechtvaardigd worden door zwaarwegende economische of maatschappelijke belangen (Stb. 2018, 292, p. 320-324).
Voor milieuonderwerpen waarvoor geen instructieregels zijn gesteld (en de gemeente dus vrij is om daarover regels in het omgevingsplan op te nemen) is de gemeente ook vrij in de toepassing van het mengpaneel en de daarin opgenomen afwegingsmogelijkheden. Dit geldt bijvoorbeeld voor de regulering van licht.
Overigens hebben gemeenten uiteraard ook de mogelijkheid om geen afwijkende normen in het omgevingsplan te stellen. Dan zullen ‘gewoon’ de standaardwaarden uit het Bkl in het omgevingsplan moeten worden opgenomen, zodat deze rechtstreeks gaan werken jegens burgers en bedrijven. 
Zoals al opgemerkt, heeft de gemeente de bevoegdheid om in het omgevingsplan decentrale regels te stellen over activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze bevoegdheid wordt echter beïnvloed door de bevoegdheid van het Rijk tot het stellen van algemene rijksregels over (onder meer) milieubelastende activiteiten.
Wanneer het Rijk gebruik maakt van zijn bevoegdheid geldt namelijk dat de algemene rijksregel uitputtend is bedoeld en gemeenten hierover geen verordende of besluitvormende bevoegdheid meer hebben, tenzij het Rijk de mogelijkheid aan gemeenten biedt om maatwerkregels te stellen. Deze mogelijkheid lijkt onder de Omgevingswet ruim te worden geboden.
In het Bal worden (ter uitvoering van art. 4.3 Omgevingswet) voor burgers en bedrijven rechtstreeks werkende rijksregels gesteld over (met name) milieubelastende activiteiten. Hierbij biedt art. 2.12 Bal een algemene grondslag voor gemeenten tot het stellen van maatwerkregels over deze milieubelastende activiteiten.
Met een dergelijke maatwerkregel kan in één keer voor een door de gemeente aan te wijzen gebied worden afgeweken van de regels in het Bal. Deze mogelijkheid is echter afhankelijk van de betreffende milieubelastende activiteit en de specifieke regels uit het Bal die daarop van toepassing zijn, omdat in sommige gevallen uitdrukkelijk een uitzondering voor het stellen van maatwerkregels is opgenomen.
Toch kan in algemene zin gesteld worden dat het Rijk een ruime mogelijkheid aan gemeenten biedt voor het stellen van maatwerkregels. Het Bal stelt voor de meeste milieubelastende activiteiten immers geen (of minimale) beperkingen aan het opnemen van maatwerkregels in het omgevingsplan.
Met de stelselherziening van het omgevingsrecht wordt over het algemeen een ruime mate van bestuurlijke afwegingsruimte aan gemeenten geboden om in het omgevingsplan een lokaal juridisch kader vorm te geven ter bescherming van verschillende milieuonderwerpen.
