De regelgeving voor het uitvoeren van een milieueffectrapportage (“m.e.r.“) en het opstellen van een milieueffectrapport (“MER“) wordt vanuit de Wet milieubeheer (“Wm“) overgenomen in de Omgevingswet. Bij deze overheveling zijn de inhoudelijke veranderingen van deze regelgeving vooralsnog beperkt gebleven.
De regelgeving voor het uitvoeren van een milieueffectrapportage (
m.e.r.
) en het opstellen van een milieueffectrapport (
MER
) wordt vanuit de Wet milieubeheer (
Wm
) overgenomen in de Omgevingswet. Bij deze overheveling zijn de inhoudelijke veranderingen van deze regelgeving vooralsnog beperkt gebleven. De wetgever beoogt vooral de onderzoekslasten te beperken en de m.e.r.-procedure zoveel mogelijk af te stemmen op de procedure voor besluitvorming. Let wel, de totale omvang van wijzigingen in de Omgevingswet ten opzichte van de huidige Wm is nog niet duidelijk, aangezien ook voor de m.e.r.-regelgeving nog invulling moet worden gegeven een op te stellen algemene maatregel van bestuur(
AMvB
).
Hierna wordt eerst kort de Europese achtergrond van de nationale m.e.r.-regelgeving gegeven. Vervolgens wordt de voorgestelde systematiek van de m.e.r. in de Omgevingswet beschreven, waarbij achtereenvolgens de m.e.r. voor plannen en programmas en de m.e.r. voor projecten langskomen. Daarna wordt ingegaan op de Commissie voor de milieueffectrapportage (
Commissie-m.e.r.
).
Dit bericht bevat geen uitputtende omschrijving van de m.e.r.-procedure onder de Omgevingswet. De bijdrage focust op de veranderingen in de Omgevingswet ten opzichte van de huidige regelgeving in de Wm.
1. EUROPESE ACHTERGROND M.E.R.-REGELGEVING
De oorsprong van de m.e.r.-regelgeving is Europees. De plicht tot het opstellen van een MER voor plannen en programmas komt voort uit de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programmas (2001/42/EG,
smb-richtlijn
). De huidige m.e.r.-regelgeving voor de concrete besluitvorming voor projecten in de Wm is gebaseerd op de richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (2011/92/EU,
m.e.r.-richtlijn
).
Op 15 mei 2014 is een wijziging van de m.e.r.-richtlijn goedgekeurd (2014/52/EU). Nederland heeft drie jaar om de gewijzigde m.e.r.-richtlijn in de nationale wetgeving te implementeren, hetgeen een wijziging van de regelgeving voor de project-m.e.r. kan betekenen. Deze implementatie is nog niet opgenomen in de huidige versie van de Omgevingswet. De Omgevingswet gaat dus nog uit van de huidige m.e.r.-regelgeving voor projecten uit de Wm. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt opgemerkt dat de implementatie van de gewijzigde richtlijn plaats moet vinden voordat de Omgevingswet in werking treedt. Hieruit mag worden afgeleid dat eerst de Wm wordt aangepast aan de gewijzigde richtlijn, waarna deze aanpassing ook in de Omgevingswet landt. Oftewel, het lijkt erop dat de thans opgenomen regeling voor de project-m.e.r. in de Omgevingswet nog wijzigt. Desalniettemin bevat de Omgevingswet al enkele aanpassingen in de m.e.r.-regelgeving voor project ten opzichte van de Wm, waardoor het toch al zinvol is naar de Omgevingswet te kijken.
2. DE M.E.R. VOOR PLANNEN EN PROGRAMMAS
Een belangrijke wijziging in de Omgevingswet ten opzichte van de huidige systematiek in de Wm betreft het vervallen van een lijst met plannen en programmas waarvoor een plan-MER moet worden opgesteld. Thans wijst het Besluit milieueffectrapportage (
Besluit-m.e.r.
) de plannen en programmas aan waarvoor, onder omstandigheden, een plan-MER moet worden opgesteld. In plaats van deze lijst hanteert de Omgevingswet criteria voor het vaststellen van de plicht om een plan-MER op te stellen. Deze criteria stemmen overeen met vergelijkbare criteria uit de smb-richtlijn. Een plan-MER moet worden opgesteld als (i) sprake is van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plan of programma dat (ii) het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor (a) m.e.r.-plichtige projecten dan wel (b) projecten waarvan de milieueffecten beoordeeld moeten worden (
m.e.r.-beoordelingsplichtig
).
De ratio voor het vervallen van de lijst met aangewezen plannen en programmas is enerzijds de wens om aan te sluiten bij systematiek van de Europese regelgeving en anderzijds te borgen dat niet meer of minder plannen en programmas m.e.r.-plichtig zijn dan strikt noodzakelijk. De wetgever acht het hanteren van de criteria in plaats van een voorgeschreven lijst gunstig, omdat hiermee wordt voorkomen dat enerzijds plannen en programmas ten onrechte op de lijst komen en anderzijds plannen en programmas waarvoor een plan-MER moet worden opgesteld niet ten onrechte buiten de m.e.r.-plicht daartoe vallen.
Ondanks het vervallen van een lijst schrijft de Omgevingswet wel voor dat onder een plan of programma in ieder geval wordt verstaan een omgevingsvisie, een programma, een omgevingsplan en een voorkeursbeslissing. Niettemin moet men er dus op bedacht zijn dat ook andere plannen en programmas, gebaseerd op andere wetgeving, plan-m.e.r.-plichtig kunnen zijn.
Behalve de hiervoor genoemde criteria voor het bepalen van de plan-m.e.r.-plicht kan ook via een andere weg een dergelijke plicht bestaan. Plannen of programmas waarvoor een passende beoordeling moet worden opgesteld zijn namelijk zonder meer plan-m.e.r.-plichtig. Als een passende beoordeling nodig is, dan hoeft dus geen beoordeling aan de hand van de geformuleerde criteria plaats te vinden. Deze m.e.r.-plicht vloeit rechtstreeks voort uit de smb-richtlijn en is thans al opgenomen in de Wm.
Een andere noviteit in de Omgevingswet ten opzichte van de Wm betreft de invoering van een zogeheten plan-m.er.-beoordeling. Er zijn twee situaties die noodzaken tot het uitvoeren van een beoordeling van de milieueffecten om de plicht tot het vaststellen van een plan-MER te bepalen. Voor plannen of programmas die het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau bepalen of voor kleine wijzigingen van die plannen of programmas hoeft enkel een plan-MER te worden opgesteld als er mogelijk sprake is van aanzienlijke milieueffecten. De tweede situatie betreft een plan of programma dat een kader vormt voor een project dat niet door de Omgevingswet is aangewezen als m.e.r.-(beoordelings-)plichtig. Ook dat plan of programma is plan-m.e.r.-plichtig als er sprake is van aanzienlijke milieueffecten.
Het verdient opmerking dat de tweede vorm van plan-m.e.r.-beoordeling een uitbreiding van de m.e.r.-plicht ten opzichte van de huidige m.e.r.-regelgeving betreft. Onder de huidige m.e.r.-regelgeving wordt de m.e.r-plicht volledig bepaald door de bijlage bij het Besluit-m.e.r., waarin de activiteiten, plannen en besluiten worden aangewezen waarvoor een m.e.r.-plicht kan bestaan. In de Omgevingswet wordt echter de mogelijkheid opgenomen dat een niet als m.e.r.-(beoordelings-)plichtig aangewezen project toch dusdanig milieueffecten kan hebben dat een daarvoor kaderstellend plan of programma plan-m.e.r.-plichtig wordt.
Bij de plan-m.e.r.-beoordeling moet het bevoegd gezag nagaan of sprake is van aanzienlijke milieueffecten die noodzaken tot het opstellen van een plan-MER. Bij deze beoordeling betrekt het bevoegd gezag de criteria uit Bijlage II van de smb-richtlijn. Onder deze criteria vallen de kenmerken van de plannen of programmas zelf en de effecten daarvan en van de gebieden die kunnen worden beïnvloed. Verder raadpleegt het bevoegd gezag de bestuursorganen en instanties die op grond van de wet adviseren over m.e.r.-(beoordelings-)plichtige besluiten en de betrokken ministers.
Een plan-MER-plichtig plan of programma wordt altijd voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (
uov
) uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Onder de huidige regeling bestaat ook de plicht om een plan-MER-plichtig plan of programma in ontwerp ter inzage te leggen, waarmee de nieuwe regeling dus grotendeels mee overeenstemt.
De m.e.r.-procedure voor het plan-MER wordt wel versimpeld door het vervallen van de plicht om van een voornemen tot het opstellen van een plan-MER kennis te geven. Deze kennisgeving, die dus aanvullend was op de uov, bood de mogelijkheid aan geïnteresseerden om zienswijzen in te dienen op het voornemen en dan met name over (de omvang van) het te verrichten milieuonderzoek. Deze zienswijzemogelijkheid komt niet terug in de Omgevingswet. Wel blijft het bevoegd gezag verplicht om advies in te winnen over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie in het MER bij de daartoe aangewezen bestuursorganen, instanties en ministers. Dit advies moet bij het opstellen van het plan-MER worden betrokken.
In de Omgevingswet staat een nieuwe regeling voor het afstemmen van het te verrichten onderzoek in een plan-MER op de bijhorende besluitvorming. Deze bepaling strekt ertoe het onderzoek in het plan-MER, waaronder het detailniveau daarvan, af te stemmen op de mate van gedetailleerdheid van het bijhorende plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces en de mogelijke rangorde van plannen en programmas. Verder stelt de Omgevingswet expliciet dat andere plan-MERren gebruikt mogen worden, mits die voldoen aan de wettelijke eisen. Voorgaande regeling was niet opgenomen in de Wm, maar in de praktijk werd al wel op vergelijkbare wijze omgegaan met de invulling van een plan-MER.
Uiteindelijk moet de inhoud van het plan-MER betrokken worden bij de vaststelling van het bijhorende plan of programma. De Omgevingswet bepaalt daartoe dat het bevoegd gezag een plan of programma niet mag vaststellen als het plan-MER rederlijkerwijs niet aan het besluit ten grondslag kan worden gelegd. Het gebruik van het woord redelijkerwijs is bedoeld om te voorkomen dat niet elke afwijking in het besluit ten opzichte van het plan-MER of elk foutje in het plan-MER zelf direct betekent dat een plan-MER niet langer bruikbaar is. De Wm bevat thans een vergelijkbare bepaling. Daarbij bevat de Wm nog de regeling dat een plan of programma in het geheel niet mag worden vastgesteld als, kort gezegd, geen plan-MER is opgesteld. Deze beperking wordt niet in de Omgevingswet overgenomen.
Een andere regeling uit de Wm die niet in de Omgevingswet terug komt betreft hetgeen in het plan of programma moet worden vermeld over de inhoud van het plan-MER. Volgens de Wm vermeldt het plan of programma bijvoorbeeld de wijze waarop rekening is gehouden met de milieueffecten, hetgeen overwogen is over de alternatieven en mogelijke grensoverschrijdende gevolgen. De Omgevingswet bevat geen gelijkwaardige bepaling en schrijft ook niet voor dat in een AMvB alsnog een bepaling over de inhoud van de besluitvorming wordt opgenomen. Ondanks de afwezigheid van een vergelijkbare verplichting mag worden verwacht dat een zorgvuldige onderbouwing van de besluitvorming het betrekken van de inhoud van het plan-MER in het plan of programma vereist. Dit sluit ook aan bij het doel van het MER, namelijk de effecten op het milieu een volwaardige plaats in de besluitvorming geven. Het ligt dan in de lijn der verwachting dat de praktijk op dit punt niet wijzigt onder de Omgevingswet.
3. DE M.E.R. VOOR PROJECTEN
Voor het vaststellen van een m.e.r.-plicht voor projecten gaat de Omgevingswet nog wel uit van een lijst van projecten. Op deze lijst, die nog bij AMvB moet worden vastgesteld, staan de projecten en de daarbij horende besluiten aangewezen waarvoor een m.e.r.-plicht of een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Het is te verwachten dat deze lijst niet wezenlijk zal afwijken van de huidige lijst bij het Besluit-m.e.r., aangezien het Besluit-m.e.r. al nagenoeg gelijk is aan de door de m.e.r.-richtlijn voorgeschreven projecten. Voor de m.e.r.-beoordelingsplicht schrijft de Omgevingswet voor dat het bevoegd gezag beoordeelt of sprake is van aanzienlijke milieueffecten, waarbij het rekening houdt met de relevante criteria uit Bijlage III van de m.e.r.-richtlijn.
Wat betreft de project-m.e.r.-beoordelingsplicht verandert wel het onderscheid tussen de verplichte m.e.r.-beoordeling en de vormvrije m.e.r.-beoordeling. De vormvrije m.e.r.-beoordeling dient plaats te vinden als een project onder de zogeheten drempelwaarden die zijn opgenomen in onderdeel D van de Bijlage bij het Besluit-m.e.r. bij de verschillende projecten blijft. Onder de Omgevingswet worden geen drempelwaarden meer opgenomen, maar vindt een beoordeling van de milieueffecten door het bevoegd gezag plaats. De uitkomst van deze beoordeling landt in de besluitvorming.
Degene die voornemens is om een aanvraag voor een project-m.e.r.-(beoordelings-)plichtig besluit in te dienen deelt dat voornemen mee aan het bevoegd gezag. Onder de Wm is het nog mogelijk dat het voornemen ter inzage wordt gelegd gedurende een periode waarin eenieder zienswijzen kan indienen. Een gevolg van het aanpassen van de m.e.r.-regelgeving op de Europese regelgeving is het vervallen van deze zienswijzeprocedure. Volgens de wetsgeschiedenis sluit de m.e.r.-procedure hiermee beter aan op het proces van de besluitvorming zelf.
Vervolgens kan de aanvrager aan het bevoegd gezag vragen om advies uit te brengen over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen project-MER. Als dit verzoek wordt gedaan, dan raadpleegt het bevoegd gezag vervolgens de daartoe aangewezen bestuursorganen en instanties ten behoeve van de advisering.
Net als bij het plan-MER wordt ook voor het project-MER de mogelijkheid opgenomen om gebruik te maken van andere MERren voor zover een dergelijk MER voldoet aan de daaraan te stellen eisen en het te vergunnen project in dat MER is beschreven. Wederom geldt dat dit gezien kan worden als een legalisering van de huidige praktijk.
Bij het indienen van de daadwerkelijke aanvraag voor een project-m.e.r.-plichtig besluit moeten een project-MER en de gedane melding gevoegd worden. Op basis daarvan kan het bevoegd gezag een besluit op de aanvraag nemen. Als het gaat om een m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit, dan moet bij de aanvraag in ieder geval de gedane melding gevoegd worden. Vervolgens moet het bevoegd gezag beoordelen of een project-MER moet worden opgesteld. Concludeert het bevoegd gezag dat geen project-MER nodig is, dan kan een besluit op de aanvraag worden genomen. In dat besluit landt dan ook de conclusie dat geen project-MER moet worden opgesteld. Als het bevoegd gezag echter concludeert dat er wel een project-MER moet worden gemaakt, dan wordt de aanvraag afgewezen. Dat risico ligt bij de aanvrager. Het is aan te raden dit risico te mitigeren door tijdig, bij voorkeur in de voorfase na het doen van de melding bij het bevoegd gezag, in overleg met het bevoegd gezag de plicht tot het vaststellen van een project-MER te bepalen.
Ook op de voorbereiding van een besluit waarvoor een project-MER moet worden voorbereid is de uov van toepassing. Op een m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit waarbij wordt geconcludeerd dat geen project-MER moet worden opgesteld is dan de procedure van toepassing die behoort bij de besluitvorming zelf. Dit is een verandering ten opzichte van de huidige systematiek. Onder de Wm bestaan wel twee procedures voor het opstellen van een project-MER. Welke procedure van toepassing is hangt af van het betrokken besluit. Dit onderscheid naar besluit komt dus onder de Omgevingswet te vervallen. Alle project-m.e.r.-plichtige besluiten worden met eenzelfde procedure voorbereid.
Gelijk aan een plan of programma mag een besluit waaraan een project-MER ten grondslag ligt enkel worden vastgesteld als het project-MER redelijkerwijs voldoet. Het project-MER moet een beschrijving van het voorgenomen project en van redelijke alternatieven van het project bevatten. Een ten opzichte van de Wm nieuwe toevoeging bij het alternatievenonderzoek betreft de mogelijkheid in het project-MER uit te gaan van een in het plan-MER aangewezen locatie, waaronder een tracé. Als in een plan-MER een locatie voor het m.e.r.-plichtige project is aangewezen, dan hoeft in het project-MER geen nader onderzoek naar alternatieven voor deze locatie te worden verricht. Uit de memorie van toelichting blijkt wel dat het plan-MER de locatie daadwerkelijk moet hebben aangewezen en niet slechts hebben overwogen. De Omgevingswet stelt vervolgens wel dat een aangewezen locatie een aanvrager niet hoeft te weerhouden van het onderzoeken van alternatieve locaties.
Voor het project-m.e.r.-plichtige besluit is wel opgenomen dat het bevoegd gezag bij de besluitvorming rekening houdt met de inhoud van het project-MER. Het is niet duidelijk waarom een vergelijkbare bepaling niet is opgenomen voor het vaststellen van een plan-MER. Verder kan het bevoegd gezag op basis van een project-MER voorschriften aan een besluit verbinden, ongeacht of voor het verbinden van een dergelijk voorschrift een wettelijke grondslag bestaat. Een dergelijke bevoegdheid bestaat thans al in de Wm.
4. NADERE INVULLING IN AMVB
Ook voor de m.e.r.-regelgeving in de Omgevingswet geldt dat nog nadere invulling in de AMvB moet plaatsvinden. Dit betreft in ieder geval de volgende onderwerpen:
De procedure voor de raadpleging van andere bestuursorganen en instanties voor advisering inzake mogelijke aanzienlijke milieueffecten bij een plan-m.e.r.-beoordeling en de advisering over de reikwijdte en het detailniveau;
De procedure van advisering door de Commissie-m.e.r.;
De inhoud van een plan-MER en een project-MER. De Wm beschrijft zelf de inhoud van deze documenten. Het is niet duidelijk waarom dit aspect wordt verlegd naar een AMvB;
De aanwijzing van m.e.r.-(beoordelings-)plichtige projecten en besluiten.
5. DE COMMISSIE-M.E.R.
De Commissie-m.e.r. behoudt een rol onder de nieuwe Omgevingswet. In ieder geval blijft advisering door de Commissie-m.e.r. verplicht voorgeschreven bij het plan-MER. Bij een project-MER is advisering door de Commissie-m.e.r. facultatief en kan het bevoegd gezag verzoeken om advisering. Dit is een wijziging ten opzichte van de huidige Wm, aangezien voor de zogeheten complexe besluiten nog wel een verplicht toetsingsadvies van het project-MER bestaat. Hoewel dit niet blijkt uit de Omgevingswet is het aannemelijk dat de aanvrager een belangrijke rol zal hebben bij het sturen van een eventuele adviesvraag bij een project-MER.
De Commissie-m.e.r. komt geen formele rol meer toe bij de advisering over de reikwijdte en het detailniveau van het te verrichten onderzoek in een MER. Onder de Wm staat nog wel de facultatieve mogelijkheid opgenomen van advisering van de Commissie-m.e.r. over het voornemen om een plan-MER of project-MER voor complexe besluiten op te stellen. Hoewel een dergelijke rol niet meer expliciet in de Omgevingswet is opgenomen staat er ook niets aan in de weg voor een bevoegd gezag of een aanvrager om alsnog advisering van de Commissie-m.e.r. over de reikwijdte en het detailniveau te vragen.
6. AFRONDING
De aanpassingen in de Omgevingswet zijn niet zonder gevolgen. De Omgevingswet introduceert nieuwe systematieken en instrumenten. Tegelijk probeert de Omgevingswet de m.e.r.-procedures verder aan te laten sluiten op de procedures voor de besluitvorming. Helaas vormt de Omgevingswet voor de project-m.e.r. thans nog maar een tussenstation, aangezien de gewijzigde m.e.r.-richtlijn nog moet worden geïmplementeerd.
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Meer artikelen van Stibbe over de Omgevingswet:
De Omgevingswet: de gemeente beslist, maar provincie en rijk sturen
Samenhang tussen vergunningen in de Omgevingswet, coördinatie en aanhoudingsverplichtingen
Rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet
Het Omgevingsplan in de Omgevingswet: zoveel verandert er niet, maar wees scherp op wat er verandert
De programmatische aanpak in de Omgevingswet, een onverplicht bijzonder programma
Stand van zaken Omgevingswet: uitvoeringsregelgeving en planning
Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet: voer voor discussie
Omgevingswet
Factsheet: OmgevingswetRuimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit
Informatieblad Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling Waarborgen voor kwaliteit.
Colleges Omgevingswet
Deel 7: Jan van den Broek meer gebruiksgemak en samenhang voor bedrijven
Deel 5: Hans Alders over integraal werken en brede participatie
Deel 4: Natasha Groot en Michiel Koetsier over het samen werken aan een integrale omgevingsvisie
Deel 3: Liesbeth Schippers over vertrouwen: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid
Deel 2: Niels Koeman over de kansen van flexibele regels voor krimpgebieden
Deel 1: Ed Nijpels over hoe de Omgevingswet zorgt voor duurzame projecten
