Over zo’n tien maanden is de ingangsdatum van de Omgevingswet gepland. Nu de beoogde inwerkingtreding op 1 januari 2022 steeds dichterbij komt, geven wij u de aankomende tijd middels een uitgebreide blogreeks inzicht in de werking van het nieuwe stelsel. De afgelopen tijd hebben wij al verschillende kerninstrumenten onder de Omgevingswet behandeld: de omgevingsvisie, het programma, de algemene rijksregels en het omgevingsplan. In dit blog staat de omgevingsvergunning centraal.
Het instrument van de omgevingsvergunning zal ook onder de Omgevingswet blijven bestaan. Echter zal de systematiek van de omgevingsvergunning onder de Omgevingswet op bepaalde punten afwijken van de huidige systematiek van de omgevingsvergunning. Hieronder belichten wij een aantal belangrijke aspecten van de systematiek onder de Omgevingswet.
Algemene uitgangspunten van de omgevingsvergunningplicht onder de Omgevingswet
De idee van de wetgever is dat onder de Omgevingswet minder vergunningplichten op grond van de wet dienen te bestaan en dat de nadruk moet liggen op algemene regels. Een vergunningplicht bestaat enkel wanneer dat nodig is met het oog op de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. Daarnaast is beoogd meer autonomie te geven bij het bevoegd gezag om te bepalen of sprake moet zijn van algemene regels, een meldingsplicht of een vergunningplicht. De omgevingsplanactiviteit – waaraan in het vorige blogbericht al enige aandacht is besteed – speelt in dat kader een belangrijke rol.
De activiteiten waarvoor een omgevingsvergunningplicht geldt, zijn opgesomd in artikel 5.1 van de Omgevingswet. De Omgevingswet maakt een onderscheid in twee soorten vergunningplichtige activiteiten: activiteiten die vergunningplichtig zijn tenzij bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat geen vergunningplicht geldt, en activiteiten die enkel vergunningplichtig zijn voor zover dit bij algemene maatregel van bestuur is bepaald.
In het eerste lid van artikel 5.1 van de Omgevingswet zijn de activiteiten opgesomd die vergunningplichtig zijn, tenzij sprake is van een geval waarin bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat geen vergunningplicht geldt. Dit betreffen de volgende activiteiten:
een omgevingsplanactiviteit,
een rijksmonumentenactiviteit,
een ontgrondingsactiviteit,
een stortingsactiviteit op zee,
een Natura 2000-activiteit,
een jachtgeweeractiviteit,
een valkeniersactiviteit,
In het tweede lid van artikel 5.1 van de Omgevingswet zijn de activiteiten opgesomd die vergunningplichtig zijn, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Hierbij gaat het om de volgende activiteiten:
a. een bouwactiviteit,
b. een milieubelastende activiteit,
c. een lozingsactiviteit op:
1°. een oppervlaktewaterlichaam,
2°. een zuiveringtechnisch werk,
d. een wateronttrekkingsactiviteit,
e. een mijnbouwlocatieactiviteit,
f. een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot:
1°. een weg,
2°. een waterstaatswerk,
3°. een luchthaven,
4°. een hoofdspoorweg, lokale spoorweg of bijzondere spoorweg,
5°. een installatie in een waterstaatswerk,
f. een flora- en fauna-activiteit,
In dit blogbericht focussen wij kort op drie activiteiten die onder de Omgevingswet veel zullen voorkomen: de omgevingsplanactiviteit, de bouwactiviteit en de milieubelastende activiteit. Ten aanzien van deze activiteiten geven wij een aantal van de belangrijkste uitgangspunten mee.
Op grond van het eerste lid van artikel 5.1 van de Omgevingswet geldt een omgevingsvergunningplicht voor omgevingsplanactiviteiten, tenzij bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat een specifieke omgevingsplanactiviteit vergunningvrij is. De omgevingsplanactiviteit wordt in bijlage I van de Omgevingswet gedefinieerd als een activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
De omgevingsplanactiviteit kent op basis van de begripsbepaling dus drie ‘varianten’.
De eerste variant (a) betreft de activiteit ten aanzien waarvan in een omgevingsplan is bepaald dat het verboden is die activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Zo kan in het omgevingsplan worden bepaald dat een omgevingsvergunning is vereist voor het realiseren van een detailhandelsfunctie op een bepaalde locatie. In het omgevingsplan wordt daarbij tevens bepaald onder welke omstandigheden de omgevingsvergunning wordt verleend (een beoordelingsregel). Een beoordelingsregel kan bijvoorbeeld zijn dat een omgevingsvergunning enkel wordt verleend indien de detailhandelsfunctie wordt uitgeoefend op een maximum brutovloeroppervlak van 500 m2. Indien een initiatiefnemer in dit geval een detailhandelsactiviteit wenst uit te oefenen die voldoet aan de beoordelingsregels, is sprake van deze variant van de omgevingsplanactiviteit. Dit wordt ook wel de binnenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd.
De tweede variant (b) betreft de activiteit ten aanzien waarvan in een omgevingsplan is bepaald dat het verboden is die activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning en waarbij niet wordt voldaan aan de beoordelingsregels die gelden voor een dergelijke activiteit. Hiervan zou bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een initiatiefnemer een detailhandelsfunctie wenst uit te oefenen, maar niet wordt voldaan aan de beoordelingsregel waarin een maximummetrage is voorgeschreven. Deze variant wordt ook wel een buitenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd.
De derde variant (c) betreft een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als in het omgevingsplan is bepaald dat voor een bepaalde locatie enkel woonfuncties zijn toegestaan en een initiatiefnemer een detailhandelsfunctie wenst te realiseren. Ook deze variant wordt een buitenplanse omgevingsplanactiviteit genoemd.
Indien in een omgevingsplan is bepaald dat een bepaalde activiteit vergunningplichtig is, dienen de beoordelingsregels die gelden voor een dergelijke activiteit te volgen uit het omgevingsplan zelf. Deze beoordelingsregels kunnen de vorm hebben van verlenings- of weigeringsgronden. Van belang is dat hierbij een limitatief stelsel geldt: wordt voldaan aan de beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Wordt niet aan de beoordelingsregels voldaan, dan dient echter nog altijd te worden onderzocht of niet alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit geldt als beoordelingsregel dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het toetsingskader voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is dus vergelijkbaar met het toetsingskader dat geldt voor de functietoedeling in een omgevingsplan. In het Besluit kwaliteit leefomgeving worden in dat kader ook expliciet een aantal regels van toepassing verklaard voor de beoordeling van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit die gelden voor het vaststellen van een omgevingsplan.
In artikel 2.15f van het Besluit bouwwerken leefomgeving is een opsomming gemaakt van gevallen waarin voor omgevingsplanactiviteiten die betrekking hebben op bouwwerken geen omgevingsvergunningplicht geldt, waarbij als voorwaarde geldt dat de activiteit niet in ernstige mate in strijd mag zijn met de regels inzake welstand, voor zover welstandsregels in het omgevingsplan zijn opgenomen. Deze activiteiten komen voor een groot deel overeen met de vergunningvrije gevallen die thans zijn opgesomd in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. De omgevingsplanactiviteiten die op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving vergunningvrij zijn verklaard, kunnen niet als vergunningplichtig in het omgevingsplan worden opgenomen.
Voor zover een omgevingsvergunning is verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het in stand houden van een bouwwerk of die niet in overeenstemming is met een aan een locatie toegedeelde functie, geldt dat het omgevingsplan binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning in overeenstemming met die omgevingsvergunning moet worden gebracht.
Op grond van het tweede lid van artikel 5.1 van de Omgevingswet geldt een omgevingsvergunningplicht voor bouwactiviteiten, voor zover bij AMvB is bepaald dat voor een bouwactiviteit een omgevingsvergunningplicht geldt. Een bouwactiviteit wordt in bijlage I van de Omgevingswet gedefinieerd als een activiteit, inhoudende het bouwen van een bouwwerk. Van belang is dat onder de Omgevingswet een onderscheid wordt gemaakt tussen de technische bouwactiviteit en de ruimtelijke bouwactiviteit. De technische bouwactiviteit betreft de bouwactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1 lid 2 onder a van de Omgevingswet en is – anders dan onder het huidige recht – losgekoppeld van het ruimtelijk bouwen. De technische bouwactiviteit wordt beoordeeld op de technische bouwkwaliteit van het bouwwerk, aan de hand van onder meer de constructie-eisen die volgen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving.
De aanwijzing van vergunningplichtige technische bouwactiviteiten vindt plaats op basis van artikel 2.15d van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Daaruit volgt dat voor bouwactiviteiten in algemene zin een omgevingsvergunningplicht geldt, tenzij sprake is van een bouwactiviteit genoemd in dit artikel. Artikel 2.15d van het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat in dat kader een opsomming van vergunningvrije bouwactiviteiten, die gedeeltelijk overeenkomen met de huidige regels inzake vergunningvrij bouwen op grond van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.
Regels inzake het ruimtelijk bouwen van een bouwwerk zijn opgenomen in het omgevingsplan, in de vorm van algemene regels, een meldingsplicht of een omgevingsvergunningplicht. Voor zover in het omgevingsplan is bepaald dat voor het (ruimtelijk) deel van het bouwen een omgevingsvergunning is vereist, geldt dat het ruimtelijk bouwen van een bouwwerk in dat geval geldt als omgevingsplanactiviteit.
Op grond van het tweede lid van artikel 5.1 van de Omgevingswet geldt een omgevingsvergunningplicht voor milieubelastende activiteiten, voor zover bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat voor een specifieke milieubelastende activiteit een omgevingsvergunningplicht geldt. De milieubelastende activiteit wordt in bijlage I bij de Omgevingswet gedefinieerd als een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit. Onder de Omgevingswet zal voor milieuactiviteiten het inrichtingenbegrip niet langer worden gehanteerd bij de regulering van milieuactiviteiten.
Vergunningplichtige milieubelastende activiteiten worden aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving. In hoofdstuk 3 van het Bal worden de milieubelastende activiteiten opgesomd waarvoor rijksregels gelden en worden in specifieke gevallen milieubelastende activiteiten als vergunningplichtig aangewezen. In veel gevallen worden als vergunningplichtige milieubelastende activiteiten ook andere milieubelastende activiteiten aangewezen die worden verricht op dezelfde locatie en die aangewezen milieubelastende activiteit functioneel ondersteunen.
De beoordelingsregels voor milieubelastende activiteiten zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Voor milieubelastende activiteiten gelden algemene beoordelingsregels die voor alle milieubelastende activiteiten gelden, maar ten aanzien van specifieke milieubelastende activiteiten gelden ook nadere beoordelingsregels. Dit geldt bijvoorbeeld voor milieubelastende activiteiten die leiden tot een verhoging van de concentratie van bepaalde stoffen in de buitenlucht, zoals koolmonoxide.
Onder de Omgevingswet geldt – net als onder het huidige recht – als hoofdregel dat het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is. Op deze hoofdregel gelden een aantal uitzonderingen. In het Omgevingsbesluit worden gevallen aangewezen waarin in afwijking van de hoofdregel een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag is. Zo is op grond van het Omgevingsbesluit het college van gedeputeerde staten van de provincie het bevoegd gezag om te beslissen over omgevingsplanactiviteiten van provinciaal belang.
Indien sprake is van een aanvraag om omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten waarvoor ook meerdere bevoegde gezagen zijn aangewezen op grond van het Omgevingsbesluit, geldt dat indien één van die bevoegde gezagen het college van burgemeester en wethouders betreft, het college dient te beslissen op de aanvraag. Dit is enkel anders indien in het Omgevingsbesluit specifiek wordt bepaald dat in een dergelijk geval een ander bestuursorgaan het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag die ziet op meerdere activiteiten. In specifieke gevallen waarin dit leidt tot aanwijzing van meerdere bestuursorganen, bevat het Omgevingsbesluit voorrangsregels waarmee wordt geborgd dat altijd één bestuursorgaan het bevoegd gezag is.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen gevallen worden aangewezen waarin het college van gedeputeerde staten of de Minister beslissen op elke aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een locatie waarvoor een door hen eerder verleende omgevingsvergunning geldt (“eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag”). Die aanwijzing geschiedt in het Omgevingsbesluit.
Ten aanzien van de voorbereidingsprocedure voor omgevingsvergunningen geldt onder de Omgevingswet dat de hoofdregel is dat reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit geldt dus ook voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing in drie gevallen:
– indien bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd;
– op verzoek of met instemming van de aanvrager kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden toegepast;
– het bevoegd gezag kan ten slotte de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing verklaren indien sprake is van een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.
Toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure kan echter ook in deze gevallen buiten toepassing worden gelaten indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvan de uitvoering door een bijzondere omstandigheid op korte termijn nodig is, nationale veiligheidsbelangen dat vereisen, of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting dat vereist.
Tot slot merken wij op dat in de bruidsschat een aantal relevante regels zijn opgenomen met betrekking tot omgevingsvergunningen. Zo bevat de bruidsschat onder meer bepalingen op basis waarvan bepaalde bouwwerken vergunningvrij kunnen worden gebouwd. Ook volgt uit de bruidsschat dat voor een aantal specifieke milieubelastende activiteiten, die niet als vergunningplichtig zijn aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving, een vergunningplicht geldt. Aandacht voor de bruidsschat is dus ook in het kader van de omgevingsvergunning vereist! Meer over de bruidsschat in één van onze volgende blogs.
Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel
