Meldingen conclusies Widdershoven [1]

Aanleiding waren twee beroepen tegen acceptatie van meldingen door B&Ws van twee gemeenten voor het maken van een uitweg.

Was de aanleiding de meldingenstelsels in APVs voor de aanleg en verandering van uitwegen, het advies vindt in een ruimer perspectief plaats en heeft de naast meldingenstelsels in de APV ook betrekking op meldingenstelsels in andere regelingen, zoals de milieuregelgeving en het Bouwbesluit[3].

Widdershoven beschouwt uitgebreid diverse meldingenstelsels in diverse regelingen met jurisprudentie.

Hij onderscheidt daarbij vier soorten meldingen en verbindt daar in zijn advies diverse rechtsgevolgen aan.

In r.o. 4.33 worden zijn bevindingen ten aanzien van onder meer 4 meldingenstelsel samengevat.

De melding in verband met algemene regels;

De melding als uitzondering op de vergunningplicht;

De melding als uitzondering op een voorwaardelijke verbodsbepaling en

De melding als gebod.

Ad a. De melding in verband met algemene regels. De acceptatie van meldingen door een bestuursorgaan die in verband met algemene regels is vastgesteld, wordt niet aangemerkt als een Awb-besluit omdat het voor de gemelde activiteiten geldende rechtsregiem, de algemene regels, voortvloeit uit de wettelijke voorschriften en niet uit de acceptatie.

Volgens diverse stelsels kan de melding reden zijn om nadere voorschriften aan de activiteit te stellen, dan wel deze te verbieden. Het stellen van dergelijke voorschriften of het opleggen van een verbod is gericht op rechtsgevolg en kwalificeert daarom wel als een Awb-besluit en wel als een beschikking. Dat geldt ook voor de afwijzing van een verzoek van een derde belanghebbende om nadere voorschriften te stellen of de activiteit te verbieden.

Voorbeeld 1: het Activiteitenbesluit milieubeheer: voor het verrichten van de desbetreffende activiteiten gelden algemene regels bij of krachtens een wettelijk voorschrift bepaald. Daarbij is bovendien bepaald dat degene die de activiteit wil verrichten deze activiteit vooraf moet melden. Deze melding is geen voorwaarde voor de gelding van de algemene regels.

Conclusie: tegen een beslissing tot acceptatie van een melding in deze categorie staan geen rechtsmiddelen open op grond van de Awb.

N.B. het opleggen van een maatwerkvoorschrift, respectievelijk het weigeren om dat te doen is wel besluit in de zin van de Awb.

Voorbeeld 2 Bouwbesluit: voor slopen geldt een meldingsplicht op grond van het Bouwbesluit. Er gelden geen algemene regels voor het slopen. Wel kunnen in nader aangegeven gevallen aanvullende voorschriften worden gesteld. De acceptatie van een sloopmelding is geen besluit omdat daaruit geen rechtsgevolgen voortvloeien. Voor slopen gelden geen publiekrechtelijke voorschriften en de acceptatie van de melding maakt dat niet anders. Het verbinden van nadere voorwaarden aan die acceptatie is wel weer een besluit als bedoeld in de Awb, zie hiervoor mijn blog van 24 december 2015 met jurisprudentie[4].

Ad b. De melding als uitzondering op de vergunningplicht. De reactie door het bestuur op meldingen die als uitzondering op de vergunningplicht gelden is een bestuurlijk rechtsoordeel. Voor zover dat buitenwettelijk is geldt voor het rechtskarakter ervan de rechtsoordelenjurisprudentie. In dat geval wordt een reactie alleen met een besluit gelijkgesteld als de alternatieve weg om in rechte een oordeel te krijgen over de vraag of met een melding kan worden volstaan onevenredig bezwarend is. In termen van de genoemde spanning kan de rechtspraak worden gekarakteriseerd als compromis tussen het doel van de melding, de administratieve lastenverlichting en de rechtsbescherming. Als regel prevaleert dat doel, tenzij de rechtsbescherming te zeer te kort wordt gedaan,. Om reden van rechtszekerheid en rechtsbescherming heeft de formele wetgever op sommige terreinen bepaald dat de reactie als rechtsvaststellend Awb-besluit kwalificeert. In dat geval bestaat over de rechtsbescherming geen twijfel, maar draagt de wetgever wel er aan bij dat het doel van de melding maar ten dele wordt bereikt[5].

Voorbeeld 1 (APV): Er is geen vergunning vereist voor het varen met een passagiersvaartuig als aan de volgende eisen wordt voldaan. Vervolgens: Een melding wordt niet aanvaard indien het college van oordeel is dat er sprake is van een overwegend commerciële doelstelling voor de exploitatie van het vaartuig.

Conclusie: De schriftelijke aanvaarding van de melding is expliciet voorzien in de APV en deze aanvaarding kwalificeert zich als een rechtsvaststellend besluit.

Ad c. Meldingen als uitzondering op een voorwaardelijk verbod.

Maar het kan ook anders zoals in de APV Leeuwarden voor het maken van een uitweg: De APV bepaalt dat het verboden is om een uitweg te maken naar de weg [.] zonder vergunning van B&W. Voor de aanleg moet een melding worden gedaan. In het tweede lid zijn criteria opgenomen op grond waarvan het maken van een uitweg is verboden. Ingevolge het derde lid is bepaald dat de uitweg kan worden aangelegd, indien B&W niet binnen vier weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden.

Het besluit van B&W wordt aangemerkt als een Awb-besluit.

Anders indien in de APV niets is bepaald over een reactie van het bevoegd gezag, maar het bevoegd gezag komt wel met een reactie. Er wordt dan volgens Widdershoven gesproken van buitenwettelijke rechtsoordelen. De jurisprudentie hierover is sterk casuïstisch en Widdershoven sluit zich hierbij aan.

Conclusie: buitenwettelijke rechtsoordelen worden in beginsel niet aangemerkt als Awb-besluit, omdat het rechtsgevolg ervan rechtstreeks voortvloeit uit de wet en niet uit het oordeel van het bestuur. Diezelfde rechtspraak maakt om redenen van rechtsbescherming echter een uitzondering als de alternatieve weg om over het oordeel een rechterlijke uitspraak te krijgen voor de aanvrager het indienen van een aanvraag waarna de beslissing daarvan in rechte kan worden aangevochten, voor derden het verzoek om handhaving in het concrete geval onevenredig bezwarend wordt geacht[6].

Ad d. De melding als gebod. In deze regelingen moet een particulier een bepaalde activiteit melden voordat de kan worden uitgevoerd. De melding is een kennisgevingsinstrument, waarvoor geldt dat als zij niet wordt verricht het bestuursorgaan tegen de activiteit handhavend kan optreden. Is de melding wel gedaan dan wordt deze door het bestuursorgaan beoordeeld en kan het naar aanleiding daarvan bepaalde wettelijke maatregelen nemen. Bovendien bestaat de mogelijkheid om de melding al dan niet uitdrukkelijk te accepteren zonder dat een maatregel wordt getroffen.

Deze meldingen geschieden ten einde het bestuursorgaan in staat te stellen om te bepalen of het ten aanzien van de gemelde activiteit bepaalde maatregelen zal nemen, dan wel om met deze activiteiten al dan niet in te stemmen. Neemt het een maatregel of stemt het al dan niet in met de activiteit, dan kwalificeren deze beslissingen als Awb-besluit.

Voorbeeld 1: art. 28, eerste lid, Wbb. Melding tot voornemen om de bodem te saneren. GS kunnen op grond hiervan een beschikking nemen over de ernst van die verontreiniging en de urgentie van de saneringen. Deze beschikking is een Awb-besluit.

Voorbeeld 2: Stikstofverordening Noord-Brabant 2000. Het voornemen tot realiseren van nieuwe stallen wordt gemeld bij GS. De drijver van de inrichting dient ervoor te zorgen dat de N-depositie van het bedrijf niet toeneemt. GS stellen op grond hiervan allereerst de hoogte van het gecorrigeerde emissieplafond vast. De beslissing vergt een berekening en beoordeling van de uitgangssituatie. Dit is van belang voor een eventuele saldering.

Deze besluiten zijn beslissingen als bedoeld in de Awb[7].

Hisse de Vries

22 mei 2016.

[1] Zie ook mijn blog van 24 december 2015 met recente jurisprudentie op mijn website.

[2] RvSt 12 november 2014, nr. 201303069/2 en 201304895/2, ECLI:NL:RVS:2015:4116

[3] Van Widdershoven r.o. 4.1 pag. 10.

[4] Van Widdershoven r.o. 4.2 e.v. en 4.33

[5] Van Widdershoven r.o. 3.6, 4.8 e.v. en 4.33

[6] Van Widdershoven r.o. 3.6 en 4.34; en Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 164-166 voor uitspraken en ECLI:NL:RVS:2015:3030.

[7] Van Widdershoven r.o. 4.20, 4.21 en 4.33