Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen onderdelen van de huidige wetgeving omtrent luchtkwaliteit wijzigen. Zo verdwijnt het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en richt het luchtkwaliteitsonderzoek zich op nadelige effecten op aandachtsgebieden. Grenswaarden van de te onderzoeken stoffen en ‘niet in betekende mate’ (verder NIBM) zijn voorbeelden van aspecten die behouden blijven. In dit artikel een overzicht van de wijzigingen voor het omgevingsplan.
De Nederlandse wet- en regelgeving voor luchtkwaliteit in de buitenlucht vloeit voort uit titel 5.2 van de Wet milieubeheer (verder Wm) en de onderliggende regelgeving in AMvB’s en ministeriële regelingen. In het tweede lid van artikel 5.16 Wm is een limitatieve lijst opgenomen voor de projecten en besluiten waarvoor aannemelijk gemaakt moet worden dat aan de eisen voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. Ook als een besluit niet is opgenomen in de lijst van artikel 5.16 Wm kan het op grond van de goede ruimtelijke ordening vereist zijn dat er onderzoek wordt gedaan naar luchtkwaliteit.
Als onderzoek moet worden gedaan naar luchtkwaliteit dan dient op grond van het eerste lid van 5.16 Wm aannemelijk gemaakt te worden dat uitoefening van die bevoegdheid of dat wettelijk voorschrift:
a. niet leidt tot overschrijding van de grenswaarden.
b. 1° niet leidt tot een verslechtering boven de grenswaarden. Er moet sprake zijn van een per saldo verbetering of ten minste gelijkblijvende concentraties.
2° per saldo, dus inclusief eventuele maatregelen, leidt tot een afname van de concentraties in de gebieden waar sprake is van een overschrijding van de grenswaarde voor deze stoffen.
c. niet in betekenende mate bijdraagt. Als grens voor niet in betekenende mate is in het Besluit niet in betekenende mate bijdragen uitgegaan van 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentraties NO2 en PM10. Dit komt overeen met een maximale toename van de jaargemiddelde concentratie NO2 en PM10 van 1,2 μg/m3.
d. is genoemd of beschreven in, dan wel betrekking heeft op, dan wel past binnen of elk geval niet in strijd is met een vastgesteld programma, te weten het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).
De afgelopen decennia is de luchtkwaliteit in Nederland aanzienlijk verbeterd. In grote delen van Nederland liggen de concentraties van luchtverontreinigende stoffen (ruim) onder de Europees vastgestelde normen. Omdat maar een beperkt aantal lokale (dreigende) overschrijdingen van de normen voor fijnstof (PM10 en PM2,5) en stikstofdioxide (NO2) resteren zal met de inwerkingtreding van de Omgevingswet daarom niet meer worden gewerkt met een programmatische aanpak zoals in het NSL. Het NSL komt daarom met de inwerkingtreding van de Omgevingswet te vervallen.
Dit betekent voor projecten die onder het oude recht vallen en volgens het overgangsrecht van de Omgevingswet gebruik mogen maken van het oude recht tot onherroepelijk worden, dat het project geen beroep kan doen op het NSL. Deze projecten moeten een zelfstandig luchtkwaliteitsonderzoek uitvoeren om aannemelijk te maken dat is voldaan aan een van de grondslagen genoemd in sub a t/m c van artikel 5.16, lid 1 Wm.
De grenswaarden voor luchtkwaliteit die zijn opgenomen in bijlage 2 van de Wm voor de stoffen zwaveldioxide, benzeen, lood, koolmonoxide, ozon, fijnstof, stikstofmonoxide en stikstofdioxide wijzigen niet als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, omdat deze volgen uit Europese richtlijnen. Deze grenswaarden komen in de Omgevingswet terug in §2.2.1 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) als rijksomgevingswaarden.
Een omgevingswaarde is, kort gezegd, een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving die kan gelden als inspannings- of resultaatsverplichting. In §2.2.1 Bkl is per rijksomgevingswaarde aangegeven of sprake is van een inspannings- of resultaatsverplichting. Als een omgevingswaarde is vastgesteld, schept dit twee verplichtingen:
de plicht tot monitoring, om te bewaken of aan de omgevingswaarde wordt voldaan (artikel 20.1 Omgevingswet)
en de plicht tot het opstellen van een programma met maatregelen wanneer sprake is van een dreigende overschrijding (artikel 3.10 Omgevingswet).
Als een omgevingswaarde bij wet is vastgesteld, zoals bij de rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit in de buitenlucht uit §2.2.1 Bkl, dan kan een decentraal bestuursorgaan alleen omgevingswaarden vaststellen voor die onderwerpen als is bepaald dat afwijkende of aanvullende omgevingswaarden mogen worden vastgesteld. Voor luchtkwaliteit is dit bepaald in artikel 2.1a Bkl, tweede lid:
Bij omgevingsplan of omgevingsverordening kan voor de kwaliteit van de buitenlucht een aanvullende omgevingswaarde of een afwijkende omgevingswaarde die strenger is dan de omgevingswaarden, bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld. Bij de vaststelling daarvan worden de economische effecten betrokken.
Met de mogelijkheid van een afwijkende omgevingswaarde kan een decentraal bestuursorgaan een waarde vaststellen voor een omgevingswaarde die al door een hoger bestuursorgaan is vastgesteld. Bijvoorbeeld voor PM10 kan een gemeente in het omgevingsplan een andere waarde opnemen dan de waarde bepaald in artikel 2.5 Bkl. Een specifieke voorwaarde voor luchtkwaliteit is dat die gemeentelijke omgevingswaarde een strengere waarde moet zijn dan de rijksomgevingswaarden. De rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit volgen namelijk uit Europese richtlijnen die een bovengrens opleggen. Met de mogelijkheid van een aanvullende omgevingswaarde kan een decentraal bestuursorgaan een extra omgevingswaarde vaststellen binnen een onderwerp waarvoor het Rijk omgevingswaarden heeft vastgesteld. Het gaat dan om parameters waarvoor het Rijk geen omgevingswaarde heeft gesteld. Binnen het onderwerp luchtkwaliteit in de buitenlucht kan de gemeente bijvoorbeeld een aanvullende omgevingswaarde voor de concentratie van roet vaststellen.
Een algemene voorwaarde voor het stellen van een decentrale omgevingswaarde is dat het decentrale bestuursorgaan de mogelijkheid heeft om naleving van de omgevingswaarde te beïnvloeden of te beheersen door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen binnen zijn grondgebied. Het is bijvoorbeeld dus niet passend dat een gemeente een omgevingswaarde vaststelt voor ozon, omdat gemeenten nauwelijks invloed hebben op de concentraties ozon op het grondgebied. Een decentraal bestuursorgaan kan ook geen omgevingswaarden vaststellen met betrekking tot rijksinfrastructuur, omdat zij geen bevoegdheid heeft maatregelen te treffen ter beheersing of beïnvloeding van die omgevingswaarde.
Voor het omgevingsplan geldt niet dat in alle gevallen de gevolgen voor de luchtkwaliteit moeten worden beoordeeld bij de vaststelling van het plan. Er is in §5.1.4.1 Bkl enkel voor een specifiek aantal activiteiten en gebieden gesteld dat de luchtkwaliteit moet worden beoordeeld bij de vaststelling van het omgevingsplan. Voor deze specifieke gevallen en gebieden valt niet uit te sluiten dat overschrijdingen van de rijksomgevingswaarden optreden. Het gaat om de aanleg, wijziging en het gebruik van nieuwe wegen, vaarwegen en spoorwegen (5.51 Bkl), milieubelastende activiteiten waarover in het Besluit activiteiten leefomgeving regels zijn gesteld met het oog op het beperken van verontreiniging van de lucht (5.51 Bkl) of de aanleg van tunnels langer dan 100 meter (5.50 Bkl). In deze gevallen moeten de rijksomgevingswaarden voor PM10 en NO2 in acht genomen worden. De rijksomgevingswaarden krijgen hier een directe doorwerking naar concrete besluitvorming.
De concentraties van stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10 en PM2,5) zijn daarbij maatgevend (1). Voor NO2 is de jaargemiddelde concentratie maatgevend is en voor fijnstof de 24-uurgemiddelde concentratie van PM10. Een bijdrage aan de concentratie van PM2,5 hoeft na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet langer meer te worden beoordeeld, omdat de PM10- en PM2,5-concentraties sterk aan elkaar zijn gerelateerd. De toetsing aan PM10 maakt volgens de wetgever voldoende aannemelijk dat de omgevingswaarden voor PM2,5 in acht worden genomen. De beoordeling van de concentratiebijdrage is alleen verplicht als de activiteiten leiden tot een verhoging van de concentratie in de buitenlucht.
Artikel 5.51 Bkl is alleen van toepassing zover de aanleg, wijziging en het gebruik van wegen, vaarwegen of spoorwegen, of milieubelastende activiteiten waarover in het Besluit activiteiten leefomgeving regels zijn gesteld met het oog op het beperken van verontreiniging van de lucht leidt tot verhoging van de concentraties in de aangewezen aandachtsgebieden. De beoordeling van de luchtkwaliteit is beperkt tot de aandachtsgebieden, omdat er buiten de aandachtsgebieden geen sprake is van een dreigende overschrijding van NO2 en PM10. Een ontwikkeling buiten een aandachtsgebied kan echter wel leiden tot een toename van NO2 en PM10 binnen de aandachtsgebieden. Denk aan een wegaanleg project dat door verkeersaantrekkende werking leidt tot een toename binnen een aandachtsgebied.
Op grond van artikel 5.52 Bkl zijn van de beoordeling voor luchtkwaliteit uitgezonderd
de locaties waartoe het publiek geen toegang heeft en waar geen vaste bewoning is, en
de rijbaan van wegen en de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben.
De Europese normen voor luchtkwaliteit zijn mede gebaseerd op adviezen van de World Health Organisation (WHO). Bepaalde advieswaarden van de WHO, zoals voor NO2, PM10 en PM2,5, gaan verder dan de Europese norm. Deze waarden zijn dus niet overgenomen als rijksomgevingswaarden, maar geven wel richting aan de ontwikkeling en uitvoering van het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid. Zo is onlangs het Schone Lucht Akkoord (SLA) bekend gemaakt. Met het SLA wordt toegewerkt naar de advieswaarden van de WHO voor luchtkwaliteit in 2030 voor NO2, PM10 en PM2,5. De WHO advieswaarden en het SLA zijn geen onderdeel van de Omgevingswet waardoor er nochtans geen aanleiding is om hieraan te toetsen.
Er zijn twee soorten aandachtsgebieden. Een waarop getoetst moet worden op NO2 en PM10 (artikel 5.51 Bkl) en een aandachtsgebied waar alleen op PM10 getoetst wordt (artikel 5.53 Bkl). De aandachtsgebieden die uitsluitend betrekking hebben op PM10 betreffen een aantal gemeenten in Gelderland, Noord-Brabant en Limburg waar sprake is van relatief hoge concentraties van PM10 die vooral het gevolg zijn van veehouderijen.
De verwachting is dat, onder meer door het schoner worden van het wagenpark, ook de komende jaren sprake zal zijn van een trendmatige daling van de concentraties van NO2 en PM10, waardoor het aantal aandachtsgebieden op termijn zal afnemen. Een wijziging van de aandachtsgebieden moet plaatsvinden door aanpassing van het Bkl.
Bij het toelaten van activiteiten of werken in zijn op grond van 5.53 Bkl activiteiten en werken die niet in betekenende mate (NIBM) bijdragen aan de luchtverontreiniging in beginsel vrijgesteld van toetsing aan de rijksomgevingswaarden voor NO2 en PM10. Er is sprake van NIBM wanneer de toename van de concentratie NO2 en PM10 in de buitenlucht niet hoger is dan 3% van de omgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie. Artikel 5.53 Bkl heeft daarmee dezelfde werking als artikel 5.16 lid 1 sub c Wm. In dat geval hoeft geen volledig luchtkwaliteitsonderzoek te worden uitgevoerd. Aantonen dat de toename NIBM is, is voldoende.
Op enkele locaties waar sprake is relatief hoge concentraties PM10 kan het exploiteren van een veehouderij die minder dan 3% bijdraagt aan de concentratie van PM10 leiden tot overschrijdingen van de omgevingswaarden voor PM10. Bij het toestaan op deze locaties van de exploitatie van veehouderijen met emissies PM10 van meer dan 800 kg per jaar dienen altijd de rijksomgevingswaarden in acht te worden genomen, en kan geen sprake zijn van een NIBM bijdrage. De locaties waarvoor dit geldt (de zogenoemde uitzonderingslocaties) liggen in een zevental gemeenten, genoemd in artikel 5.53 Bkl. Voor veehouderijbedrijven die tot maximaal 800 kg PM10 per jaar emitteren blijft de mogelijkheid bestaan om uit te breiden met toepassing van NIBM.
Voor een aantal categorieën van activiteiten is per definitie aannemelijk dat deze NIBM bijdragen aan de concentratie van stikstofdioxide (NO2) en PM10. Deze zijn opgenomen in artikel 5.54 Bkl. Voor zover het omgevingsplan betrekking heeft op die activiteiten zijn de instructieregels voor de bescherming van de kwaliteit van de buitenlucht niet van toepassing. Voor deze activiteiten hoeft bij de vaststelling van het omgevingsplan dus niet te worden onderzocht of de in de artikel 5.50 Bkl en 5.51 Bkl bedoelde omgevingswaarden in acht worden genomen.
Van de overige stoffen waarvoor in de Wm grenswaarden zijn opgenomen, zijn in het laatste decennium nergens in Nederland normoverschrijdingen opgetreden en vertonen de concentraties een dalende trend.
Tijdens de Kennismarkt Omgevingsweb: Op weg naar de Omgevingswet op 7 april in Pakhuis de Zwijger Amsterdam staan experts over diverse thema’s binnen de Omgevingswet voor u klaar om al uw vragen te beantwoorden. Al uw vragen omtrent het omgevingsplan kunt u stellen aan de experts van Royal HaskoningDHV. Klik hier voor meer informatie.
