Op donderdag 15 april 2021 presenteerde de Raad van State haar jaarverslag over het jaar 2020. Het jaarverslag bevat van alles over de bedrijfsvoering van de Raad van State en diverse juridische ontwikkelingen. Vooral interessant voor de bestuursrechtpraktijk zijn de ‘throwbacks’ naar spraakmakende uitspraken in het bestuurs- en omgevingsrecht. Ook dit jaar licht ik in deze blog, speciaal gewijd aan het jaarverslag, een aantal uitspraken uit die het afgelopen jaar kenmerkend waren op het gebied van het omgevingsrecht.
De uitspraken die dit in deze blog centraal staan, gaan over de toepassing van de kruimelgevallenregeling, het belanghebbende begrip en het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. Voor meer uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) bijvoorbeeld over handhaving, het vertrouwensbeginsel en (natuurlijk) de corona-epidemie, verwijs ik naar de volledige tekst van het jaarverslag.
Begin 2020 deed de Afdeling twee uitspraken over de toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), een van de zogenaamde ‘kruimelgevallen’. Kort gezegd maakt onderdeel 9 het mogelijk om met een omgevingsvergunning (reguliere procedure) af te wijken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, (…).
Ruimere uitleg van ‘gebruik’
In de uitspraak van 13 mei 2020 legt de Afdeling het begrip ‘gebruiken’ in onderdeel 9 ruim uit. Wat betreft de Afdeling heeft dit begrip niet alleen betrekking op het gebruik van bouwwerken maar ook op het bouwen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling sluit daarbij aan bij de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de daarbij behorende rechtspraak.
Bij de toepassing van onderdeel 9 moeten dus eventuele bouwactiviteiten in samenhang met het veranderd gebruik worden beoordeeld. Voor die bouwactiviteit(en) wordt namelijk ook afgeweken van het bestemmingsplan. Bouwen mag alleen ten dienste van de bestemming.
Let op: deze ruimere uitleg geeft niet méér ruimte voor bouwactiviteiten. Het vergroten van de bestaande bebouwde oppervlakte of het bestaande bouwvolume mag nog steeds niet. De ruimte uitleg van ‘gebruiken’ heeft tot gevolg dat een enkele bouwactiviteit in strijd met het bestemmingsplan ook onder de toepassing van onderdeel 9 valt. Deze uitspraak leidt dus tot een groter toepassingsbereik van onderdeel 9.
Geen toepassing van onderdeel 9 bij nieuwbouw
Daar waar de Afdeling in de vorige uitspraak kiest voor een ruime uitleg van onderdeel 9, kiest de Afdeling in deze volgende uitspraak van 4 februari 2020 juist voor een strengere uitleg, maar dan wel op een ander aspect…
Dit is wat er speelde in het kort. Initiatiefnemer wilde op een bedrijventerrein een gebouw slopen en opnieuw bouwen. Het nieuwe gebruik en de bouwactiviteiten waren (deels) in strijd met het bestemmingsplan. Het college had de gevraagde omgevingsvergunning verleend mede onder toepassing van onderdeel 9. Appellant in deze zaak betoogde dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Onderdeel 9 is volgens appellant niet van toepassing op het wijzigen van het gebruik van een nieuw te bouwen gebouw.
De voorzieningenrechter geeft appellant gelijk. Een vergunning verlenen voor een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is, kan niet op grond van onderdeel 9. Dit onderdeel bepaalt namelijk dat het vergunnen van afwijkend gebruik alleen mag, als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume vergroten. In geval van nieuwbouw is dat echter volgens de voorzieningenrechter per definitie het geval.
Kortom: onderdeel 9 is niet te gebruiken voor nog niet gebouwde en niet vergunde gebouwen. Benieuwd naar een uitgebreide beschouwing van deze uitspraak? Lees hier onze blog.
Alleen een belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan in rechte opkomen tegen een besluit. Bij omgevingsrechtelijke besluiten wordt het zijn van belanghebbende in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel.
In het pittoreske Eefde wenste de exploitant van een ‘outdoorsport’-locatie een survivalbaan uit te breiden met een klimwand van 12 meter hoog. De wederpartij die opkomt tegen de verleende vergunning is de eigenaar van het aangrenzende perceel. De afstand tussen zijn perceel en de voorziene klimwand bedraagt ongeveer 15 meter. Tussen de locatie van de klimwand en zijn perceel staan loofbomen.
Tussen partijen stond ter discussie of de wederpartij wel belanghebbende was in deze zaak. De wederpartij woont op een afstand van het perceel en heeft vanuit zijn woning geen zicht op de klimwand. Zijn perceel ligt echter wel in de onmiddellijke nabijheid van het perceel met klimwand. De beide percelen worden slechts van elkaar gescheiden door een sloot.
In de uitspraak van 15 juli 2020 stelt de Afdeling deze situatie gelijk met die van aangrenzende percelen. Wanneer percelen (nagenoeg) aaneengrenzen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen die zich als gevolg van een toegestane ontwikkeling voordoen voor bewoners of gerechtigden van het buurperceel in beginsel van enige betekenis zijn. In dat geval (en dus ook in deze uitspraak) is sprake van een belanghebbende.
Tot slot kunnen we natuurlijk niet voorbij gaan aan de Overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020. Het relativiteitsvereiste houdt in dat een partij in een (hoger)beroepsprocedure bij de bestuursrechter zich niet met succes kan beroepen op schending van een rechtsregel, als deze rechtsregel kennelijk (duidelijk) niet is bedoeld om zijn of haar eigen belangen te beschermen.
Het belang dat een partij heeft om in beroep te komen, bijvoorbeeld: de bescherming van zijn eigen woon- en leefklimaat, moet vallen binnen het beschermingsbereik van de concrete norm die hij inroept, bijvoorbeeld de Wet ruimtelijke ordening. Het gaat daarbij niet om het algemene beschermingsbereik van de regeling als geheel, maar van het concrete voorschrift of artikel.
De Afdeling zag aanleiding om een overzicht op hoofdlijnen te geven van haar oordelen over de toepassing van het relativiteitsvereiste. Voornamelijk interessant is de omvangrijke weergave van het beschermingsbereik van omgevingsrechtelijke wetgeving op verschillende deelgebieden zoals ruimtelijke ordening, geluid en natuurbescherming. Wij verwijzen u graag naar de volledige uitspraak voor de nodige inzichten!
Wij zijn benieuwd wat (de rest van) 2021 ons zal brengen. De uitspraken naar aanleiding van het ‘Varkens in Nood’-arrest gaven een bijzondere aftrap. Daarnaast vragen wij ons af hoe de Afdeling omgaat met vraagstukken over evenredigheid en redelijkheid in het bestuursrecht en hoe de discussie over onderwerpen zoals klimaatadaptatie en duurzaam bouwen zich verder ontwikkelt.
U leest het volgend jaar wellicht in een nieuw overzicht.
