Iedereen die iets met leefomgeving en ruimte te maken heeft zal weten dat de Omgevingswet in aantocht is. Al jaren wordt eraan gewerkt om deze in 2018 in werking te laten treden. Inmiddels heeft ook de Eerste Kamer ermee ingestemd. Voor de erfgoedsector is belangrijk dat de nieuwe Erfgoedwet eveneens een relatie heeft met de Omgevingswet.
De invoering van de Omgevingswet gaat gepaard met ingrijpende veranderingen in de informatiehuishouding van overheden, officieel het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) geheten maar veel vaker de Laan voor de Leefomgeving genoemd. Deze stelt allerlei eisen aan de informatie vanuit de beleidssectoren. Voor (deel)sectoren waarin dit al aardig op orde is, verandert er niet zoveel. Als dat niet het geval is, wordt het echter een ander verhaal. Dat geldt helaas voor informatie over het cultuurhistorische landschap. Landsbreed bezien is de situatie namelijk vrij chaotisch als gevolg van de variatie in provinciale en gemeentelijke cultuurhistorische (waarden)kaarten. Dit is overigens geen pleidooi om het allemaal te uniform te maken, want die verschillen zijn er niet voor niets. Het is wel een pleidooi om mede gezien de Omgevingswet serieus te kijken naar manieren om een en ander met elkaar te verenigen. Deze blogpost geeft een beknopte schets van de situatie, van de oorzaken daarvan en wat eraan te doen is.
Situatieschets
De informatiesituatie van het cultuurhistorisch landschap
Overheden als Rijk, provincies en gemeenten geven gewoonlijk via cultuurhistorische (waarden)kaarten aan wat er is aan cultuurhistorie en (onroerend) erfgoed op hun grondgebied is en wat zij daarvan waardevol vinden. Soms beperken die kaarten zich tot alleen waarden, soms gaat het met name om een inventarisatie, en in veel gevallen om beide. Om die reden staat waarden ook tussen haakjes. Deze cultuurhistorie resp. erfgoed omvat archeologie, bouwkundige monumenten en landschap. Omdat lange tijd in de ruimtelijke ordening alleen met archeologie en bouwkundige monumenten verplicht rekening moest worden gehouden, ontbrak het cultuurhistorische landschap nog wel eens daarin. Maar ook is daardoor de informatie over archeologie en monumenten veel meer uitgekristalliseerd. Dat komt tevens door de al vroeg landsbreed aanwezige systemen, al zijn deze af en toe aan verandering onderhevig (denk aan de ontwikkeling van Archis tot nu Archis 3).
Afbeelding 7.1 Veel verschillende informatiesystemen over het cultuurhistorische landschap versus wet- en regelgeving en standaarden en de eisen die dat stelt
Bij het cultuurhistorisch landschap lag en ligt dat anders (zie links in afbeelding 7.1; zie ook
Visser & Renes, 2013
). De eerste informatiesystemen daarover in het kader van ruimtelijke ordening en landschapsbeleid ontstonden in de jaren 90, met name bij Rijk en provincies. Bij het Rijk leidde dat tot twee systemen, CultGis en Histland, deels door onenigheid over waar het om ging (CultGis en Histland kwamen eerder kort in deze
blogpost
ter sprake). Deze twee systemen bestaan nog steeds maar nu aangevuld met de recent aangekondigde landschapsatlas (zie de twee vorige posten op dit blog). De provincies hadden midden jaren 90 een afspraak voor een gezamenlijke aanpak, maar gingen daarna toch elk hun eigen weg. Dit proces was tegen 2010 afgerond.
Maar ook op regionale niveaus is van alles gebeurd. Zo zijn er voor Nationale Landschappen die inmiddels niet meer nationaal zijn cultuurhistorische waarden, en zo ook voor veel Nationale Parken. Ook zijn regios gaan samenwerken voor een gezamenlijke kaart, en datzelfde geldt voor landschapsbeherende organisaties (de 12 provinciale landschappen, Staatbosbeheer en de Vereniging Natuurmonumenten) voor de gebieden die zij beheren. Verder maken veel regionale planningsprojecten eveneens een eigen cultuurhistorische kaart. In veel ervan komen natuurlijk ook de officiële waarden van rijk, provincie en gemeenten voor.
Op gemeentelijk niveau werd het meenemen van het cultuurhistorische landschap in ruimtelijke plannen pas verplicht in 2012. Veel gemeenten zeker in het landelijke gebied startten pas toen daarmee, en dit proces is nog gaande. Helaas maakte dit de chaos of tenminste de pluriformiteit in de informatiesituatie ten aanzien van het cultuurhistorisch landschap ook erger. Dat komt niet zozeer door de variatie in cultuurhistorische onderwerpen, maar vooral door de variatie in indelingen in categorieën en typen daarbinnen voor de weergave in data en op de cultuurhistorische kaarten.
Wet- en regelgeving en standaarden
Binnen de wet- en regelgeving is er onderscheid tussen inhoudelijke wet- en regelgeving en die voor de informatie- en ICT-huishouding van overheden (rechts in afbeelding 7.1). Onder de inhoudelijke wet- en regelgeving schaar ik die van de Omgevingswet, de Erfgoedwet en de enkele jaren geleden gewijzigde Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De nieuwe Bro een uitvloeisel van het project Modernisering Monumentenzorg (MoMo) zorgde voor de plicht van de opname van het cultuurhistorisch landschap in ruimtelijke plannen in 2012.
Omgevingswet en Erfgoedwet
De Omgevingswet en de Erfgoedwet zijn vanuit onroerende erfgoed bezien twee handen op een buik, zoals
deze presentatie
uit oktober 2015 duidelijk maakt. De Omgevingswet is in maart 2016 door de Eerste Kamer goedgekeurd, bij de Erfgoedwet is dat in december 2015 gebeurd. De Erfgoedwet treedt in werking op 1 juli 2016, de Omgevingswet in principe in 2018. Niet alle informatie voor de Laan van de Leefomgeving hoeft dan overigens als in orde te zijn.
De vuistregel is dat de duiding van het erfgoed in de Erfgoedwet gebeurt, en de omgang met het erfgoed in de Omgevingswet. Wel geldt dat laatste alleen voor het onroerende erfgoed; de omgang met het roerende erfgoed is geregeld in de Erfgoedwet. In de Omgevingswet gaat het om een goede zorg voor de fysieke leefomgeving, waaronder cultureel erfgoed. Het cultuurhistorisch landschap is daarin omschreven als
cultuurlandschappen, voor zover van algemeen belang vanwege hun schoonheid, vervaardigde structuren, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde
, ook wel omschreven als
waardevolle en kenmerkende cultuurlandschappen
. Elders is nog te vinden dat een beschermde status geen voorwaarde is, dus het gaat om meer landschappen of gebieden dan alleen die.
Afbeelding 7.2 De Laan van de Leefomgeving met de informatiehuizen
Wet- en regelgeving en standaarden voor informatie en ICT
Laan van de Leefomgeving
In de Omgevingswet zijn zon 26 sectorwetten geïntegreerd, wat voor de informatie eveneens zekere mate van integratie nodig maakt. Om overheden, burgers en bedrijven beter hun weg in die brij van informatie te laten vinden is een nieuw digitaal stelsel nodig. Officieel heet dit het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO), maar een meer aansprekende naam is Laan van de Leefomgeving (zie o.a.
hier
). Dit is niet zozeer systeem als wel één infrastructuur. In de Laan van de Leefomgeving is per onderwerp of sector is een informatiehuis aanwezig (afbeelding 7.2), de verantwoordelijke eenheid
voor het verzamelen en beheren van de gegevens. Ze kijken daarbij naar wat in de toetsingskader wordt gevraagd, dus welke informatie de aanvrager, het bevoegd gezag en de belanghebbende nodig hebben
. Zon informatiehuis moet er tevens voor zorgen dat de informatie eenduidig, betrouwbaar en actueel is. Ook moet de informatie begrijpelijker zijn dan deze nu vaak is, en bruikbaar in elk proces en taak die in het kader van de Omgevingswet kunnen voorkomen (zie afbeelding 7.3 en
hier
). Al met al gaat het om een groot aantal datakwaliteiten waaraan elk van de onderliggende informatiesystemen moet voldoen (zie
deze presentatie
).
Afbeelding 7.3 De beleids- en uitvoeringsketen in de Omgevingswet
ICT-architecturen bij de overheid: NORA, PETRA en GEMMA
Voor de eigen informatiehuishouding hebben overheden allerlei standaarden gemaakt, waaronder architecturen. Dergelijke architecturen geven dan het kader aan voor de opzet, inrichting en organisatie van die informatiehuishouding. Ook bij bedrijven en andere organisaties zijn dergelijke architecturen normaal. Deze bestaan uit diverse deelarchitecturen, zoals een procesarchitectuur (van de bedrijfsprocessen), een informatiearchitectuur (van de informatie en data die een rol speelt), en technische architectuur (de computers en andere hardware). Het geheel noemt men dan wel de Enterprise Architectuur. Door het vastleggen van de betekenissen van data en informatie speelt met name de informatiearchitectuur en dan met name de informatiemodellen daarin gewoonlijk ook een belangrijke rol in de uitwisseling en integratie van data en informatie over overheden en organisaties heen. Bij de Laan van de Leefomgeving gaat het zowel om overheidsarchitecturen als NORA, PETRA en GEMMA als om informatiemodellen in en over beleidssectoren heen. De architecturen NORA, PETRA en GEMMA zijn resp. de algemene overheids-, de provinciale- en de gemeentelijke architectuur en staan voor (zie
hier
:
NORA : Nederlandse Overheid Referentie Architectuur
PETRA : Provinciale EnTerprise Referentie Architectuur
GEMMA: GEMeentelijke Model-Architectuur
Informatiemodellen en standaarden
Informatiemodellen beschrijven de informatie die in een systeem (of geheel daarvan) aanwezig is en structureren deze ook, mede het oog op de databases. Voor ruimtelijke informatie gewoonlijk geo-informatie genoemd is dat in Nederland voor allerlei sectoren en processen gebeurd. Een aantal daarvan heeft een formele status en is daarom een standaard, bij andere is dat niet het geval. Het eerste geldt bijvoorbeeld voor sectoren als water en natuur, met informatiemodellen IMWA (Informatiemodel Water) resp. IMNA (Informatiemodel Natuur). Bij het maken van een standaard is het proces even belangrijk als de inhoud van de standaard. Immers, als een standaard-informatiemodel er eenmaal is,
beschrijft
het niet alleen de opzet en de inrichting van de informatie en data maar gaat deze in het vervolg ook
bepalen
. Iedere betrokken partij moet er dus bekend mee zijn en ermee instemmen. Het vaststellen daarvan is dan ook gewoonlijk een proces van jaren met veel samenwerking, afstemming en overleg.
Informatiehuis Cultuurhistorie en landschapsinformatie
Voor de informatiehuizen wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van basisregistraties en standaardsystemen. Als die er niet zijn, dan op zijn minst systemen op basis van hetzelfde juiste en breed geaccepteerd informatiemodel. Bij de Laan van de Leefomgeving is dankzij onderzoeken in 2014 onderkend dat lang niet alle informatiesystemen daar voldoende op zijn ingericht, de reden voor een groeipad van 2018 tot 2024. Wat cultuurhistorie betreft, komen niet verrassend archeologie en bouwkundige (Rijks-)monumenten het eerst aan bod. In de onderzoeksdocumenten wordt ook met name aandacht aan deze twee besteed, en dan vooral archeologie omdat daar nog enkele verbeterpunten bij zijn.
Voor landschap (en voor gemeentelijke monumenten) ligt dat anders, want dit komt nauwelijks in die documenten voor. In concrete zin gebeurt het eigenlijk alleen impliciet, zoals in de uitspraak:
De kwaliteit en dekking van cultuurhistorische waardenkaarten van provincies en gemeenten varieert. Deze bestanden bevatten vaak ook de gegevens uit Archis, het Monumentenregister en CultGIS
(zie
hier
). Het eerste klopt (zie eerder), maar het laatste klopt maar deels. Voor landschap doet men namelijk gewoonlijk eigen inventarisaties en waarderingen en wordt CultGis hooguit geraadpleegd. Bovendien is de verhouding andersom: CultGis bevat ook objecten van de provincies. Op een andere plek komt voor landschap eveneens alleen CultGis voor (zie
hier
). Verder komt onder het hoofdje standaarden nog informatiemodel IMKICH voor, waarin ook landschap in is opgenomen. Dit document maakt tevens duidelijk dat de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed een centrale positie heeft in de gegevensvoorziening.
Wat is het probleem?
Het probleem is eigenlijk een combinatie van problemen die bovendien al jaren spelen. Het belangrijkste is de reële kans dat CultGis bepalend wordt voor het alle cultuurhistorische landschapsinformatie hoewel dit een specifieke en nationale kijk uit de jaren 90 op het landschap vertegenwoordigt. Zon situatie heeft zich namelijk al eerder voorgedaan bij informatiemodel IMKICH. IMKICH is gemaakt in de periode 2002-2004 als integratief informatiemodel voor het webportal KennisInfrastructuur Cultuurhistorie (KICH). Voor landschap was IMKICH vrijwel volledig op CultGis gebaseerd. KICH was in de lucht van 2005 tot 2013 (
Visser& Renes, 2013
). Vanaf circa 2010 omvatte dat ook provinciale informatie (die dateerde uit 2008) en enige regionale informatie. Al die informatie moest passen in IMKICH maar werd tevens fysiek in CultGis opgenomen. Die informatie is nog steeds aanwezig in CultGis (al is deze inmiddels verouderd). Een vergelijking van de provinciale informatie in CultGis met informatie van de provincies zelf laat zien welke gevolgen de aanpassing aan IMKICH resp. CultGis had rn hoe groot de verschillen daartussen zijn (zie
hier
). Voor de overige provincies en voor de gemeenten geldt gewoonlijk hetzelfde. Deze problemen waren tamelijk voorspelbaar (
Visser, 2007
). Een ander probleem met IMKICH als standaard is dat het zonder samenwerking of afstemming over althans landschap is gemaakt.
Afbeelding 7.4 De piramide met standaard-informatiemodellen van Geonovum
Organisatie Geonovum die de geo- standaarden beheert en begeleidt is overigens tweeslachtig over de status van IMKICH: in de
opsomming
van standaarden komen alleen informatiemodellen voor archeologie (IMSIKB0101) en monumenten (CHOI) voor (zie
hier
), in de
piramide
met sectorale standaard-informatiemodellen staat IMKICH (zie
hier
; zie figuur 7.4). Echter, de situatie rond IMKICH is ook nog eens erg verwarrend. Want in een inventarisatie van Geonum uit 2013 wordt een ander model als IMKICH voorgesteld dan wat het altijd was (zie
hier
). Het IMKICH in dit rapport is een informatiemodel van het
webporta
l KICH, niet van de
inhoudelijke informatie
(de content) in of via KICH, waar een informatiemodel normaliter over gaat. Dus over welk IMKICH heeft men het dan bij de Laan van de Leefomgeving?
Recent is er een eerste uitwerking over het informatiehuis Cultureel erfgoed verschenen waar landschap ook in voorkomt, samen met veel uitgangspunten en schetsen van wat en hoe men voor ogen heeft (zie
hier
). Daaruit blijkt dat de Rijksdienst niet alleen de huismeester van dit informatiehuis is, maar ook alle data en informatie op Rijks-, provinciaal, gemeentelijk en derdenniveau zal ontsluiten en leveren. Landschap komt hier vrij summier in voor, en voor zover het voorkomt, met name op nationaal niveau. Wat systemen betreft worden hierin CultGis, de landschapsatlas en de website Leestekens van het landschap genoemd. Het opnemen van dit laatste systeem verbaast nogal, want dat heeft nauwelijks iets met ruimtelijke ordening en de Omgevingswet te maken, alleen met landschapsgeschiedenis en dan op een laag lokaal niveau.
Voor het cultuurhistorische landschapsveld lijkt het oude IMKICH nadelig te hebben uitgewerkt, omdat er daardoor al die tijd geen aandacht, tijd en geld was voor een beter vooral veel breder informatiemodel was. Gebrek aan kennis en inzicht in deze zaken en de gevolgen daarvan in het landschapsveld zelf spelen echter vermoedelijk ook een grote rol, zo moet ik na een kleine tien jaar onderzoek in dit veld constateren (zie naast de bovengenoemde artikelen ook
Visser (2010)
). Het recente rapport geeft weliswaar een andere indruk, maar de twee contactpersonen lijken geen relatie te hebben met de landschaps- of erfgoedwereld. Wie er wel uit deze werelden bij betrokken is, wordt niet vermeld. Bovendien is het verschijnen van het rapport niet in de erfgoedwereld gemeld en ontbreekt zodoende in relevante nieuwsbrieven en LinkedIn-groepen -, maar alleen via het zgn. Omgevingsweb. De bovengenoemde zorgelijke aspecten blijven dus voorlopig gewoon overeind.
Is het oplosbaar?
Deze situatie is oplosbaar, al is het complex. Dan moet wel afstand worden gedaan van CultGis en IMKICH in althans hun huidige of oude vorm als algemene standaarden of vertrekpunten en is bovendien een veel fundamentelere benadering en aanpak nodig dan tot op heden is gedaan. Die benadering is primair informatiekundig van aard. Bij de Rijksdienst zelf lijkt deskundigheid op dit vlak bij althans informatievoorziening over landschap niet aanwezig te zijn, terwijl externe bureaus achteraf meer kwaad dan goed lijken te hebben gedaan (vergelijk IMKICH). Op zichzelf is zon situatie geen uitzondering, zo weet ik uit mijn vroegere werk als informatiekundige en informatiearchitect in grote, gevarieerde en complexe organisaties als de Rabobank en Fokker Aircraft. De oplossing begint echter met het besef wat het probleem is en vraagt vervolgens kennis, inzicht en inventiviteit om tot een goede oplossing te komen. In die oplossing zou de variatie in wat en hoe men biedt aan informatie over het cultuurhistorisch landschap juist een kracht kunnen zijn in plaats van een probleem. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met nieuwe eisen vanuit de Omgevingswet (bijvoorbeeld: informatie tot op het niveau van percelen) en met eisen van doelgroepen buiten de Omgevingswet (inspirerend voor landschapsontwerpers, uitnodigend voor recreanten en toeristen, interessant voor belangstellende leken). In volgende blogposten en elders ga ik dieper in op deze aspecten, naast wat ik daar eerder al over gezegd en geschreven had
