Sinds 1 januari 2015 is de nieuwe Huisvestingswet 2014 van kracht. Net als in de voorgaande Huisvestingswet regelt deze wet de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad binnen gemeenten. De mogelijkheid om dit te doen wordt met deze wet echter ingeperkt. Dat is vooral gebeurd met het oog op het EVRM 1) -grondrecht dat een ieder die wettig verblijft in een lidstaat ook vrij is om zijn verblijfsplaats te kiezen.
Huisvestingswet 2014
Sinds 1 januari 2015 is de nieuwe Huisvestingswet 2014 van kracht. Net als in de voorgaande Huisvestingswet regelt deze wet de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad binnen gemeenten. De mogelijkheid om dit te doen wordt met deze wet echter ingeperkt. Dat is vooral gebeurd met het oog op het EVRM
1)
-grondrecht dat een ieder die wettig verblijft in een lidstaat ook vrij is om zijn verblijfsplaats te kiezen.
Alleen als er sprake is van schaarste op de woningmarkt mag een gemeente via een Huisvestingsverordening nog beperkingen opleggen t.a.v. huisvesting van personen. In het kader van deze nieuwe wet wordt onder schaarste begrepen:
schaarste aan goedkope woonruimte in het algemeen;
schaarste aan woonruimte met specifieke voorzieningen (denk aan mantelzorg), en
schaarste aan goedkope huurwoningen voor de huidige inwoners van een gemeente.
Het gaat in deze wet in hoofdzaak om de beschikbaarheid van goedkopere woonruimte. De wet geeft bovendien aan dat als enig criterium voor het stellen van eisen aan vestiging in bepaalde goedkope woonruimte mag gelden
de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte
. Het betreft bovendien wat betreft het stellen van vestigingseisen voor nieuwe bewoners alleen de
categorie huurwoningen
en, met uitzondering van de Waddeneilanden, geen koopwoningen.
Bij het opstellen van een regeling om urgent woningzoekenden met voorrang aan een woning te helpen, mogen ook andere afwegingen gelden dan alleen de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte.
De Huisvestingswet kent als basisinstrument de Huisvestingsverordening. Wil een gemeente dus op bovenstaande sturen, dan zal zij zon verordening moeten vaststellen. Die verordening moet opnieuw worden opgesteld en vastgesteld omdat alle huisvestingsverordeningen die onder de oude Huisvestingswet zijn vastgesteld uiterlijk op 1 juli 2015 vervallen.
Zon Huisvestingsverordening heeft dan een looptijd van maximaal 4 jaar. De wet gaat ervan uit dat binnen zon periode de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste kunnen worden opgelost.
De nieuwe Huisvestingswet gaat uit van een verbodsstelsel voor vestiging in bepaalde woonruimte en voor het onttrekken/samenvoegen/omzetten en splitsen van bepaalde woningen.
De Huisvestingsverordening heeft uitsluitend betrekking op woonruimteverdeling van goedkope woonruimte en de samenstelling van met name die woonruimtevoorraad. Er kunnen dus geen regels inzake woonruimteverdeling gesteld worden voor kavels of koopwoningen (laatste m.u.v. de Waddeneilanden). Waar de grens tussen goedkope en dure woningen ligt bepaalt de gemeenteraad (uiteraard gemotiveerd) in de Huisvestingsverordening.
Via een vergunningstelsel wordt in de wet enerzijds geregeld dat personen zich alleen met een
huisvestingsvergunning
van B&W kunnen vestigen in de hierboven genoemde categorieën woningen. De categorieën worden in de Huisvestingsverordening specifiek aangewezen en onderbouwd.
Daarnaast geldt voor bij de Huisvestingsverordening aangewezen categorieën gebouwen een verbod om deze zonder vergunning van B&W te onttrekken aan de woningvoorraad, samen te voegen of juist te splitsen in onzelfstandige woonruimten (kamers) of zelfstandige woonruimte
2)
(voor het gemak hier even
onttrekkingsvergunning
genoemd). Onder onttrekking wordt ook begrepen het veranderen van de woning in een tweede woning of vakantiewoning. Ook verhuur van short stay woning (bijvoorbeeld voor tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers) kan hieronder worden begrepen. Bij deze vorm van categorisering, die dus anders is dan die van het huisvestingsverbod/de vergunningverlening, kunnen ook koopwoningen worden betrokken.
Bij de laatste vorm van vergunningverlening mogen naast het hierboven gestelde schaarste motief ook de leefbaarheid en wijkverbetering of de onderhoudstoestand (bijvoorbeeld bij splitsing in kamers) een rol spelen
3)
. De gemeenteraad moet in dat geval dan ook de afwegingscriteria om een vergunning te weigeren/verlenen in de verordening vastleggen
4).
Een Huisvestingsverordening kan eventueel na 4 jaar opnieuw worden vastgesteld. De verordening zal dan dus wel opnieuw en met een actuele onderbouwing moeten worden vastgesteld. De reden voor hernieuwde vaststelling zal in veel gevallen zijn dat de schaarste problematiek nog niet volledig is opgelost. Een nieuwe verordening voor een zelfde gebied vaststellen kan natuurlijk ook als er zich een andere vorm van schaarste, passend binnen de criteria van de wet, aandient.
Bestemmingsplan/Omgevingsplan en Huisvestingsverordening
Opvallend is dat in het hele wetsvoorstel en de toelichting op de Huisvestingswet met geen woord wordt gerept over het bestemmingsplan of het omgevingsplan. Toch zijn er veel vragen over de afstemming van deze regelingen op elkaar.
De Huisvestingswet geeft een uitputtende regeling omtrent het regelen van het in
gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad
. Dat wil zeggen dat het niet mogelijk is om via een andere bestuursrechtelijke regeling of via een privaatrechtelijke overeenkomst afspraken te maken met bijvoorbeeld woningbouwcorporaties om deze zaken te regelen. Dat betekent dus ook dat het bestemmingsplan dit niet kan regelen, althans dat de woonruimteverdeling niet als motief mag worden gebruikt in het bestemmingsplan.
Dat laatste wisten we al want een bestemmingsplan dient als leidraad een goede ruimtelijke ordening te hebben volgens de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De scheidslijn tussen goede ruimtelijke ordening en goede woonruimteverdeling is echter niet altijd scherp te maken. De vraag is dus waar we die scheidslijn nu eigenlijk moeten of kunnen trekken en welk instrument, Huisvestingsverordening of bestemmingsplan, het beste is. Wij achten het van belang dat deze afstemming bij het opstellen van nieuwe huisvestingsverordeningen en bestemmingsplannen aandacht krijgt. Het bestemmingsplan zou daarbij een grotere rol kunnen vervullen, wat mag blijken uit onderstaande afbakening.
Dat het bestemmingsplan zaken kan regelen ten aanzien van woningbouwcategorieën blijkt uit verschillende artikelen uit de Wro/Bro
5)
. Veel gemeenten regelen nu al vaak in hun bestemmingsplannen het maximum aantal te bouwen woningen per bouwvlak of per bestemmingsgebied dan wel gebruiksregels over het maximum aantal wooneenheden. Ook komen in bestemmingsplannen regels voor over het gebruik van een woning voor meer dan één huishouden, regelingen over woonvormen of niet permanente bewoning door seizoenarbeiders. Sommige gemeenten regelen of regelden dit echter in hun bestaande Huisvestingsverordening. De nieuwe Huisvestingswet 2014 biedt gezien de beperkte doelstelling meestal geen mogelijkheden om dit nog te regelen in een Huisvestingsverordening. Het bestemmingsplan is het middel om dit te regelen, mits dit gebeurt op basis van woningbouwbeleid of afspraken over woningbouw in de regio/provincie (en op basis van behoefteonderzoek). Dit soort regelingen is in bestemmingsplannen algemeen geaccepteerd en kan worden gezien als gebaseerd op goede ruimtelijke ordening. Dit is niet in strijd met de Huisvestingswet 2014.
De nieuwe Huisvestingswet 2014 maakt duidelijk dat het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van goedkope schaarse woonruimte via een Huisvestingsverordening (voor maximaal 4 jaar) zal moeten worden geregeld. Daarmee is enerzijds exclusiviteit gegeven, maar anderzijds ook de maximum reikwijdte van de inhoud van een Huisvestingsverordening aangegeven. Het bestemmingsplan kan voor dit onderdeel dus niet worden gebruikt.
Het criterium leefbaarheid bij verlening van een vestigingsvergunning geen rol spelen. Dat mag weliswaar wel weer bij het verlenen van een zogenaamde onttrekkingvergunning, maar die heeft alleen betrekking op schaarse goedkope woonruimte en dus niet op het totale woningbestand van een gemeente.
Een Huisvestingsverordening kan dus geen basis bieden om de leefbaarheid van een wijk volwaardig te sturen. De aanwijzing van wijken en gebouwen in dit kader blijft bij een Huisvestingsverordening toch altijd in de eerste plaats gericht op het schaarste motief.
Wil een gemeente het totaal van kamerbewoning of de huisvesting van buitenlandse werknemers reguleren, dan is het bestemmingsplan daarvoor een geëigend middel. Met name ten aanzien van het verbod op splitsing en onttrekking aan de woningvoorraad, ook t.a.v. goedkopere woningen, kan het bestemmingsplan een belangrijke functie vervullen. Wij zien met name op dit terrein een overlapping met het bestemmingsplan.
Het is van belang om te voorkomen dat die overlap ontstaat want dat levert extra administratieve lasten op en kan bovendien ook tot strijdige regelingen leiden als de afstemming niet zorgvuldig gebeurt. Door zo veel mogelijk via het bestemmingsplan te reguleren, wordt overlap van regelingen voorkomen en bovendien kent het bestemmingsplan geen maximum termijn van 4 jaar. In het bestemmingsplan (eventueel met behulp van het exploitatieplan) kunnen daarnaast ook de nieuwbouw van woningen en/of woningbouwcategorieën en de hiervoor genoemde aantallen woningen en wooneenheden/kamers per gebouw worden geregeld. Met andere woorden, het bestemmingsplan lijkt het middel om een groot deel van het woningbouw- en huisvestingsbeleid te reguleren. De Huisvestingsverordening kan daarnaast als tijdelijke maatregel worden ingezet om schaarste aan goedkope woonruimte te reguleren. Afstemming op elkaar is dan vereist.
In de bovenstaande tekst hebben we nog uitsluitend over het bestemmingsplan gesproken, maar in de nabije toekomst zal het bestemmingsplan opgaan in een omgevingsplan. Daarbij zal de goede ruimtelijke ordening worden ingewisseld voor een goede fysieke leefomgeving als toetsingscriterium. Juist omdat het omgevingsplan een veel bredere strekking moet krijgen, past het zo veel mogelijk inpassen van bovengenoemde regelingen in een omgevingsplan des te beter. Het lijkt verstandig om ook daarom daar nu al op te anticiperen.
Conclusie
Om overlap en eventuele dubbele toetsing op grond van het bestemmingsplan en een Huisvestingsverordening en om extra administratieve lasten en verwarring te voorkomen, is het van belang om goed na te denken welk instrument het best kan worden ingezet. Dat kan uiteraard goed met bijvoorbeeld het vaststellen van het woonbeleid of een woonvisie waarbij ook naar het te gebruiken juridisch instrumentarium wordt gekeken.
Er zijn goede argumenten om de Huisvestingsverordening vooral te beperken tot het oplossen van het schaarste probleem en het bestemmingsplan of het toekomstig omgevingsplan de rol t.a.v. de fysieke leefbaarheidsvraagstukken te laten vervullen.
BügelHajema Adviseurs wil graag met u meedenken over bovengenoemde beleidsopzet en regeling. U kunt hiervoor onder andere terecht bij mr. Albert Jan Meeuwissen, drs. Michiel Mosterman of ir. Mischa Teensma.
Schematische weergave Huisvestingsverordening vs. Bestemmingsplan
Huisvestingsverordening
Geldigheid:
maximaal 4 jaar
Gericht op:
bestaande woningvoorraad
Hoofddoel:
oplossen knelpunten in goedkope woningvoorraad
Middel 1:
motief uitsluitend:
verbod huisvesting in goedkope (huur)woningen zonder vestigingsvergunning
schaarste oplossen of in geval van urgentie ook andere redenen
Middel 2:
motief:
verbod op onttrekken, samenvoegen, splitsen van woonruimte in de goedkope markt zonder onttrekkingsvergunning
schaarste oplossen en leefbaarheid
Bestemmingsplan* Omgevingsplan
Geldigheid:
geen vervaltermijn (10 jaar bestemmingsplan is termijn van orde)
Gericht op:
nieuwe en bestaande woningvoorraad
Doel:
goede ruimtelijke ordening, goede fysieke leefomgeving (leefbaarheid)
Subdoelen zijn:
evenredige en efficiënte verdeling/inrichting/spreiding woningen, woningbouwcontingentering, voorkomen leegstand
Middel:
maximum aantallen/toestaan en verbod op soort bouw (vrijstaand rijen/ appartementen), gebruik en aanwijzing plek
*eventueel met gebruikmaking van Exploitatieplan
Albert Jan Meeuwissen is seniorjurist omgevingsrecht en projectleider bij BügelHajema Adviseurs
#
1) artikel 2, eerste lid van het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van Mens en in artikel 12, lid 1 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR): een ieder die wettig op het grondgebied van een lidstaat verblijft, heeft het recht heeft zich binnen dat grondgebied vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
#
2) artikel 21 e.v.
#
3) ruimere toepassing buiten het criterium bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten is mogelijk op grond van art. 2 lid 2 Jo 7, 12 en 13 Huisvestingswet 2014.
#
4) artikel 24 Huisvestingswet 2014.
#
5)onder andere artikel 3.1 Wro en 3.1.2 Bro.
Gerelateerde informatie:
