Woningcorporaties hebben een centrale plaats in de volkshuisvesting. De vraag naar meer investeringen voor oplossingen voor de problematische woningmarkt neemt toe. Tegelijk neemt de investeringscapaciteit af. De wetgever heeft het (woning)corporaties niet gemakkelijk gemaakt. Het toezicht is streng, de regels talrijk. Er liggen plannen op stapel om deze aspecten aan te pakken. Zijn die voldoende voor de maatschappelijke opgave die er ligt?
Corporaties vormen het hart van de volkshuisvesting. Dat is wettelijk bepaald. De volkshuisvesting is een publieke taak. De Grondwet gebiedt de overheid voldoende woongelegenheid te bevorderen. Iets soortgelijks was al uitgangspunt met de eerste wet die oplossingen bood voor ernstige woonproblemen uit de negentiende eeuw, de Woningwet 1901. Charitatieve instellingen waren gesprongen in het gat dat de overheid had opengelaten, door het wonen voor behoeftigen te ondersteunen. Zij werden toegelaten tot een stelsel waarin zij financieel werden ondersteund. De Woningwet is nog steeds de belangrijkste volkshuisvestingswet. Die bepaalt dat gemeenten de voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting kunnen treffen, maar alleen als aannemelijk is dat corporaties dat niet doen. Zo hebben corporaties het uitvoeringsprimaat en gemeenten het beleidsprimaat in het belang van de volkshuisvesting.
Na WO II is het aandeel van corporaties op de woningmarkt toegenomen met de wederopbouw. Door leningen en subsidies ontstond een sterke financiële band tussen corporaties en de overheid. Die werd als knellend ervaren en is vanaf de zestiger jaren stapsgewijs grotendeels doorgeknipt. Daarmee ontstond de behoefte wettelijke spelregels voor corporaties te formuleren. Door allerlei maatregelen werd die zelfstandigheid bereikt. Vooral door instelling van een borgingsfonds (het WSW) waardoor goedkoper lenen mogelijk werd, en door een saneringsfonds. Ook door de brutering waarmee leningen en subsidies in 1995 tegen elkaar werden weggestreept. Het vermogen van corporaties groeide en nam door gunstige marktomstandigheden verder toe.
Vanwege hun goede financiële positie werd ook hun takenpakket uitgebreid, vooral in de negentiger jaren en begin deze eeuw. Uit die tijd stamt de term bijdragen aan ‘de leefbaarheid’. Zo werd de woonomgeving nadrukkelijker onderdeel van het takenpakket. Corporaties werden ook verantwoordelijk gemaakt voor de woonomgeving van hun bezit en namen deel aan omvangrijke herstructureringen.
De grote rol van corporaties en hun aanzienlijke bezit maakt hun verantwoordelijkheid ook omvangrijk. Feitelijk heeft de wetgever de volkshuisvestingstaak primair in handen van corporaties gelegd. Dat duidt op groot vertrouwen. Maar dat komt niet altijd tot uitdrukking in de wetgeving. Daarin is een slingerbeweging herkenbaar. Vooral onder de oude wet bleek – na een periode van centralistische regelgeving - het vertrouwen groot. Het beleid was gebaseerd op afstandelijk toezicht en een stimulans veel taken op te pakken. Dat werkte overwegend goed uit. De bijdrage was groot. Maar er waren ook missers. De grootste missers leidden tot een parlementaire enquête en verandering van beleid. In 2015 werd weer gekozen voor strikte regelgeving: veel regels en veel toezicht, wat duidt op minder groot vertrouwen. AEDES sprak in een rapport over een woud van regels. Vrij snel was er een terugslingerende beweging te zien. De wet is alweer een aantal keren aangepast om corporaties meer mogelijkheden te geven voor bijdragen aan gemeentebeleid voor leefbaarheid, voor huisvesting van vluchtelingen en voor huurders die net boven de inkomensgrens verdienen (middenhuurders). Recent heeft de minister corporaties opgeroepen hun bijdrage te leveren aan ‘de maatschappelijke opgave waarvoor zij aan de lat staan’. Maar wat is die maatschappelijke opgave?
De vraag aan corporaties fluctueert. De tijd waarin een stoomboot, een studentencampus, woonwijken met gemengde huren en koop, etc. mogelijk waren, ligt niet ver achter ons. Nu staat de kerntaak centraal. Tegelijk is dat door de tijd heen de constante factor. Corporaties hebben altijd primair gezorgd voor de verhuur van goedkopere woningen aan mensen die op eigen (financiële) kracht dergelijke woningen niet konden betalen, de primaire doelgroep. De variatie zit vooral in de aard en omvang van de overige werkzaamheden. Is die primaire doelgroep af te bakenen? Het leidde tot een confrontatie met de Europese Commissie. Die concludeerde in 2005 dat de Nederlandse regeling een ‘kennelijke fout’ bevatte. Nederland heeft vervolgens een systeem ontworpen waarmee die werd weggenomen. Dat leidde tot een positief besluit eind 2009, die door Nederland in de wet is verwerkt. Gekozen werd voor afbakening op basis van inkomen.
De kennelijke fout betrof de mogelijkheid van marktverstoring met de financiële steun bedoeld voor de publieke taak. Eerder was overigens wel degelijk een heldere afbakening van de publieke taak beoogd. Het beleid in 1993 (het BBSH) werd gericht op ‘aandachtsgroepen’. Daarop werd de wetssystematiek gebouwd. Corporaties moesten zich richten op ‘het gebied van de volkshuisvesting’, met daarin een aantal ‘prestatievelden’. Corporaties moesten zich daarover primair jegens gemeenten verantwoorden. Hoewel het inkomen ook toen medebepalend was, werd tegelijk onderkend dat inkomen niet het enige criterium is. De wet ging bepalen dat corporaties werken voor hen die door inkomen of andere omstandigheden moeite hebben passende huisvesting te vinden. Een scherpe lijn werd niet getrokken. Wat in ‘het belang van de volkshuisvesting’ (zoals de Woningwet dit formuleert) was bleef ongedefinieerd, tot op de dag van vandaag. Toen werd overwogen dat dit op gemeentelijk niveau moest gebeuren en waren gemeenten toezichthouder.
Begrijpelijk, als wordt bedacht dat volkshuisvesting primair gemeentelijke problematiek is. Per gemeente verschilt de situatie enorm. Rotterdam, met veel lagere inkomens, heeft andere problematiek als Bloemendaal of Blaricum. Gemeenten waar vergrijzing prominent is, zoals in Zeeuws-Vlaanderen, hebben andere aandachtspunten dan studentensteden. Logisch dat wettelijk het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid - de ‘woonvisie’ - primair bepalend is voor het bod van corporaties. Zo krijgt het belang van de volkshuisvesting vorm. Die lijn wordt gevolgd van de Woningwet 1901 tot op de dag van vandaag.
Biedt dat corporaties nu voldoende duidelijkheid voor hun werkzaamheden? Een belangrijke vraag, omdat de overheid de grondwettelijke zorgplicht voor voldoende huisvesting primair in de schoot van corporaties heeft gelegd. Door de uitbreiding met taken onder de oude wet is een secundaire doelgroep meer in beeld gekomen. Daarmee ontstond een spanningsveld tussen de gemeentelijke rol enerzijds, en de aandacht van de wetgever die op de primaire doelgroep is gericht anderzijds. Wat als de gemeente het belang van de volkshuisvesting anders invult dan alleen met investering door corporaties voor die primaire doelgroep? Moeten corporaties dan hun investeringen richten op bijvoorbeeld het mogelijk maken van een meer gemengde huisvesting? Of geldt – ondanks een woonvisie - dat investeringen toch primair moeten worden gericht op lagere inkomens? Wat is ‘in het belang van de volkshuisvesting’? Wat is eigenlijk die maatschappelijke opgave waarvoor corporaties aan de lat staan (zoals de minister dit formuleerde)?
De wet laat vragen open. Gemeenten en corporaties procederen niet veel tegen elkaar. Duidelijkheid biedt de jurisprudentie daarom evenmin, wat voor gemeenten en corporaties best lastig is. Vanaf 1998 is de Minister exclusief toezichthouder geworden, waarvan gemeenten voor de oordeelsvorming dus afhankelijk zijn. Die is overigens geen ‘hoger’ bestuursorgaan. Ons stelsel gaat ervan uit dat de verschillende bestuurslagen gelijkwaardig zijn. Wat op gemeentelijk niveau kan worden geregeld moet daar blijven. Afwijkingen moeten wettelijk bepaald worden. Dat is gebeurd met het toezicht door de minister, maar het betekent nog niet dat die bepaalt wat op gemeentelijk niveau gebeurt. Het is nog steeds de gemeente die primair het beleid in de volkshuisvesting maakt.
Al een paar decennia vormen prestatieafspraken de basis voor de samenwerking op gemeentelijk niveau. Een stelsel waarin corporaties moeten bieden op wat de gemeente in de woonvisie bepaalt en dat uitgaat van wilsovereenstemming tussen gemeenten en corporaties. Op de achtergrond speelt echter een spanningsveld, omdat er feitelijk meerdere kaders zijn, die ook per tijdsegment verschillen. Naast de gemeentelijke woonvisie gelden voor corporaties ook andere kaders voor hun werk in de volkshuisvesting.
Het wettelijk kader is het belangrijkste. Dat bepaalt onder meer dat sociale huur (‘DAEB’) aan corporaties is opgedragen. Daarnaast stelt de minister rijksprioriteiten vast, zoals duurzaamheid. DAEB en duurzaamheid zijn voorbeelden van onderwerpen die landelijk spelen en gemeentegrenzen kunnen overstijgen. Na de wetswijziging van 2015, toen alles strenger en beperkter werd voor corporaties (‘terug naar de kerntaak’) zijn er meer voorbeelden geweest. Er kwamen meer mogelijkheden om statushouders te huisvesten en meer ruimte voor de middenhuur. Dergelijke onderwerpen hoeven niet te stroken met de gemeentelijke woonvisie. Bijvoorbeeld als de gemeente een woonquotum wil halen. Duurzaam bouwen betekent minder investeringscapaciteit. Volgt de Minister in diens oordeel dan het gemeentelijk beleid, omdat de Woningwet bepaalt dat de woonvisie voor investeringen van corporaties bepalend is? Niet per se. Een voorbeeld stamt uit 2019, waarin een grote gemeente investeringen verlangde buiten DAEB. De corporatie weigerde die. Uiteindelijk achtte de minister de woonvisie niet doorslaggevend.
Ook het financiële aspect kent slingerbewegingen. Met de toename van het bezit na WO II en na de brutering van het vermogen, nam de investeringscapaciteit van corporaties toe. Logisch dat meer maatschappelijk rendement werd gevraagd en taken werden uitgebreid. Maar maatschappelijk rendement blijkt een relatief begrip. Waar het voorheen werd gezocht in het opknappen van stadswijken met gemengd bezit en faciliteiten voor de leefomgeving, werd in 2015 gekozen voor ‘terug naar de kerntaak’. Wat overigens ook een relatief begrip is. Is middenhuur, waar de steun van corporaties wordt gevraagd, onderdeel van de kerntaak? Het gaat om gezinnen die moeite hebben passende woonruimte te vinden, maar volgens de huidige wettelijke regeling is het geen kerntaak. Wat is precies die maatschappelijke opgave waarvoor corporaties ‘aan de lat’ staan?
Er is een opmerkelijke ontwikkeling. Toen ‘Europa’ zich in het Nederlands volkshuisvestingsrecht mengde, was de financiële verzelfstandiging van corporaties al ongeveer afgerond. Objectsubsidies waren er nog nauwelijks. Leningen konden nog wel goedkoper worden afgesloten door het borgingssysteem, door het Europese ingrijpen alleen voor sociale woningbouw. De inkomstenstroom voor corporaties wordt dus bepaald door hun eigen cashflow. Weliswaar draagt de overheid via de huurders bij met huurtoeslag, maar corporaties zijn financieel grotendeels zelfstandig. Dat is met een publieke taak niet eenvoudig. De kosten zijn vaak hoger dan de inkomsten, zeker op de korte termijn. De kosten liepen voor corporaties bovendien op. Belastingvoordelen zijn weggevallen. Ervoor in de plaats kwamen aanzienlijke belastingplichten met de vennootschapsbelasting en ATAD. Bovenop de belastingplicht voor ‘gewone’ bedrijven komt voor corporaties de verhuurdersheffing, dat met name gericht is op het vermogen van corporaties. Daarnaast de kosten voor het toezicht. Ook stijgende onderhoudskosten en duurzaam moeten bouwen beïnvloeden uiteraard de investeringscapaciteit.
De minister onderkent dit. Met een groter beroep op de investeringscapaciteit terwijl inkomsten dalen en kosten stijgen, komt uiteindelijk de bodem in zicht. In augustus 2020 publiceerde de minister de resultaten over de investeringscapaciteit van corporaties. Die bleek onvoldoende. Corporaties riepen dit al langer. Binnen het huidig beleid en met het volledig oppakken van de berekende maatschappelijke opgave, ontstaan vanaf 2024 op regionaal niveau financiële knelpunten en is vanaf 2028 sprake van een sectorbreed tekort. Het leidt tot onvoldoende bouw van huurwoningen, problemen voor verduurzaming en voor het betaalbaar houden van het bestand. Een tekort van € 30 miljard, aldus de minister.
Zal hier ook een slingerbeweging zijn? Van financiële ondersteuning voor de publieke taak, naar financiële zelfstandigheid, van afromen naar het maatschappelijk vermogen, weer naar financiële ondersteuning in de toekomst? De overheid is immers grondwettelijk verantwoordelijk voor bevordering van voldoende woongelegenheid. Ligt het niet eerder voor de hand dat nu het huidige vermogen aan corporaties wordt gelaten, zodat zij in ieder geval hun publieke taak kunnen blijven uitvoeren?
Volkshuisvesting is complex en eenvoudige oplossingen bestaan niet. Maar oplossingen eenvoudiger maken kan wel. Het huidige Kabinet heeft de Woningwet geëvalueerd en aanpassingen voorgesteld. Veel schokkende wijzigingen bevat het wetsvoorstel niet. Het huidige stelsel wordt min of meer in stand gelaten. Wat in ieder geval blijft, zijn de spanningsvelden tussen gemeentelijk beleid en landelijke problematiek en tussen de opdracht aan corporaties gemeentelijk beleid te volgen, maar ook voor DAEB te investeren en rijksprioriteiten zoals duurzaamheid te betrekken in hun bod. Hier kan meer helderheid voor gemeenten en corporaties worden bereikt. Dat leidt nog niet tot een grotere investeringscapaciteit, maar het geeft wel meer duidelijkheid over te maken investeringen. Wellicht dat een nieuwe Tweede Kamer daarover beslist, nu de verkiezingen bijna voor de deur staan.
Investeringscapaciteit wordt wel direct beïnvloed door de verhuurdersheffing. De minister kondigde een verlaagd tarief aan. Met de recente Miljoenennota blijkt het voornemen te zijn dat de verhuurdersheffing met 200 miljoen Euro wordt verlaagd. De vraag rijst echter: waarom überhaupt nog een verhuurdersheffing? De minister verwijst naar de Rijksbegroting. Uiteraard, minder belastingheffing betekent minder rijksinkomsten. Maar als de voornoemde slingerbeweging wordt bekeken: ligt het niet meer voor de hand om in plaats van een verhuurdersheffing, duidelijker te sturen met de beleidskaders voor corporaties en gemeenten? Het geld gaat in dat geval niet naar de overheid, maar direct naar de volkshuisvesting. Nu het rijk toezichthouder is en daar ook de wetgevingscapaciteit ligt, ligt die taak daar. Wellicht een simpele voorstelling van zaken, maar zoals gezegd, eenvoudige oplossingen bestaan niet, maar oplossingen eenvoudiger maken kan wel. Niet alleen corporaties staan aan de lat voor een maatschappelijke opgave. De overheid ook. Overigens, de verlaging van de verhuurdersheffing is ter compensatie van de eveneens voorgestelde verlaging van de huren, waardoor de cashflow van corporaties wordt verkleind. Zo wordt het ene gat, met het andere gedicht.
Het bestaansrecht van corporaties staat buiten kijf. Zij hebben een belangrijke publieke taak, omvangrijk bezit en grote invloed op de woningmarkt. Voor hun investeringsmogelijkheden zijn zij afhankelijk van de overheid. Van wettelijke regels, beleid en toezicht. Of de voorgestelde wetswijziging veel verbetering betekent, is zeer de vraag. In een nog af te ronden proefschrift pleit ik voor een structurelere aanpak. Op de korte termijn is het financiële aspect vooral aandachtspunt. Financieel is alles jarenlang gericht geweest op verzelfstandiging van corporaties. Door stijging van de kosten, verzwaring van het takenpakket en niet in de laatste plaats de bijdragen aan de overheid, wordt die zelfstandigheid op langere termijn weer bedreigd. Snelle actie is nu geboden. De aangekondigde korting op de verhuurdersheffing is onvoldoende. Nu de kosten van de overheid exponentieel oplopen, is dat geen sinecure. Maar het weer terug moeten naar een stelsel waarin de overheid in plaats van afroomt, financieel moet ondersteunen is wellicht onwenselijker.
