Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet (waarschijnlijk op 1 januari 2022) zullen ook de verbodsbepalingen waarmee zal moeten worden gehandhaafd veranderen. Voor de handhavingsjurist is het daarom van belang om in beeld te hebben welke verbodsbepalingen straks moeten worden toegepast. Daarnaast is ook erg belangrijk om te kunnen vaststellen wie onder de Omgevingswet de normadressaat is bij veel voorkomende overtredingen. Met andere woorden, wie is straks verantwoordelijk voor de naleving van vergunningvoorschriften en de regelgeving uit de Omgevingswet en de hierop gebaseerde AMvB’s? In dit blogartikel wordt dit in hoofdlijnen uiteengezet.
De handhavingsjurist werkt op dit moment vaak met de artikelen 2.1 en 2.2 Wabo. In genoemde artikelen is vastgelegd dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning diverse activiteiten te verrichten. Zo ziet artikel 2.1, lid 1 Wabo onder andere op bouwactiviteiten (lid 1, onder a), aanlegactiviteiten (lid 1, onder b), het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een beheersverordening (lid 1, onder c) of het oprichten, het veranderen of het in werking hebben van een inrichting (lid 1, onder e). Uit de memorie van toelichting bij de Wabo volgt dat onder het verbod om te handelen zonder vergunning ook het handelen in afwijking van een verleende omgevingsvergunning wordt gedekt (Kamerstukken II, 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 92-93). Artikel 2.2 Wabo ziet op activiteiten waarvoor op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening een omgevingsvergunning is vereist. Als er sprake is van een verleende omgevingsvergunning, maar er gehandeld wordt in strijd met de aan deze vergunning verbonden voorschriften, dan is artikel 2.3 Wabo een belangrijk artikel in de gereedschapskist van de handhavingsjurist. Artikel 2.3a Wabo bepaalt dat het verboden is om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
In paragraaf 5.1.1 Omgevingswet zijn straks verschillende verbodsbepalingen opgenomen. Zo is het krachtens artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet verboden om zonder omgevingsvergunning de in dat artikellid aangegeven activiteiten (onder andere omgevingsplanactiviteiten, een ontgrondingsactiviteit of een Natura 2000-activiteit) uit te voeren, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) aangewezen geval. Artikel 5.1, lid 1 Omgevingswet bevat dus de activiteiten waarvoor de aanwijzing van vergunningvrije gevallen plaatsvindt bij AMvB (zie Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 484).
Artikel 5.1, lid 2 Omgevingswet heeft een tegenovergestelde systematiek. Daar is vermeld dat het verboden is zonder omgevingsvergunning de daar genoemde activiteiten te verrichten, voor zover het gaat om een bij AMvB aangewezen geval. Artikel 5.1, lid 2 Omgevingswet bevat de activiteiten waarvoor juist de aanwijzing van gevallen waarvoor een vergunning is vereist plaatsvindt bij AMvB (zie Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 484). Artikel 5.1, lid 2 Omgevingswet noemt onder andere de bouwactiviteit of de milieubelastende activiteit (de opvolger van het huidige ‘inrichtingenbegrip’ dat in de Wabo en de Wm wordt gehanteerd). Artikel 5.1 Omgevingswet kan daarom deels worden gezien als de opvolger van artikel 2.1 Wabo. Artikel 5.3 en 5.4 Omgevingswet bepalen dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten wanneer dat in de waterschapsverordening of de provinciale omgevingsverordening is bepaald. Artikel 5.5, lid 1 en 2 Omgevingswet legt vast dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning (dit geldt onder andere voor vergunningvoorschriften inzake bouwactiviteiten, omgevingsplanactiviteiten en milieubelastende activiteiten). Artikel 5.5 Omgevingswet is dus vergelijkbaar met het huidige artikel 2.3 Wabo. Op grond van artikel 5.6 Omgevingswet is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten. Dit is artikel is aan te merken als de opvolger van artikel 2.3a Wabo.
Van belang is ook dat de wetgever met de Omgevingswet heeft beoogd om verschillende thema’s niet meer op Rijksniveau te regelen, maar de regulering primair aan gemeenten over te laten (waarbij de gemeente wel bepaalde randvoorwaarden uit het Besluit kwaliteit leefomgeving in acht moet nemen). Dit betreft bijvoorbeeld regels over gevolgen van activiteiten voor de fysieke leefomgeving, die beperkt blijven tot het lokale niveau: geluidhinder, trillinghinder, geurhinder of lichthinder. Deze onderwerpen zijn nu deels in het Activiteitenbesluit milieubeheer geregeld. Die regels zullen uiteindelijk een plaats in het omgevingsplan moeten krijgen (zie Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 324).
Om te voorkomen dat vanaf de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet er een juridisch vacuüm zal gaan ontstaan is middels het Invoeringsbesluit Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400) de zogenoemde ‘bruidsschat’ opgenomen die vanaf 1 januari 2022 automatisch deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (waarin ook van rechtswege alle op dat moment geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen in zullen opgaan). De bruidsschat geldt dus voor de tussenperiode totdat er een nieuw omgevingsplan wordt vastgesteld. De juridische grondslag van de bruidsschat is gelegen in artikel 22.2 Omgevingswet jo. artikel 7.1 Invoeringsbesluit jo. hoofdstuk 22 van het Invoeringsbesluit (waarin de bruidsschat is opgenomen). Dit voorgaande betekent dat er ook verschillende verbodsbepalingen zullen zijn opgenomen in de bruidsschat (die dus automatisch deel uit gaat maken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan). Relevant in dit verband is ook dat er middels de Omgevingswet een ‘knip’ wordt gemaakt tussen de bouwtechnische- en de ruimtelijke bouwactiviteit. De bouwtechnische bouwactiviteit wordt geregeld in afdeling 2.3 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De vergunningplicht voor het bouwen in verband met een toets aan het omgevingsplan (‘de ruimtelijke bouwactiviteit’) zal niet langer op wetsniveau worden geregeld. Gemeenten zullen de vergunningplicht voor de ruimtelijke bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken in het omgevingsplan moeten gaan reguleren. Om te voorkomen dat de vergunningplicht in verband met bouwactiviteiten inzake het omgevingsplan in de transitiefase in het geheel niet meer is geregeld is in artikel 22.26 van de bruidsschat (Invoeringsbesluit) opgenomen dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Hiermee wordt de vergunningplicht van de Wabo (artikel 2.1, lid 1, onder a Wabo) voortgezet voor zover betrekking hebbend op strijdigheid met het planologisch regime (zie Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1026). Artikel 22.277 van de Bruidsschat bevat de verbodsbepaling om zonder omgevingsvergunning aanlegactiviteiten uit te voeren en sloopactiviteiten te verrichten. Ook verschillende verbodsbepalingen inzake milieubelastende activiteiten (die nu nog in het Activiteitenbesluit staan) zijn in de bruidsschat opgenomen.
Als een overtreding aan de orde is, en het bevoegd gezag wil gaan aanschrijven, dan is uiteraard zeer van belang om goed te onderzoeken wie in dat geval de overtreder is. Met andere woorden, tot wie is de overtreden norm gericht (wie is de normadressaat)? Alleen degene tot wie de norm is gericht kan worden aangemerkt als overtreder zoals bedoeld in artikel 5:1, lid 2 Awb. Zie voor voorbeelden uit de jurisprudentie waarin de vraag of een bepaalde partij als normadressaat kon worden aangemerkt bijvoorbeeld ABRvS 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3858 en ABRvS 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2804. In dit verband is bij omgevingsvergunningen relevant dat krachtens artikel 2.25, lid 1 Wabo een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd. Bij milieu-inrichtingen wordt in de jurisprudentie ook vaak de term ‘drijver van de inrichting’ als normadressaat gehanteerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:239 en ABRvS 6 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2967). Onder de Omgevingswet zal het begrip ‘inrichting’ overigens komen te vervallen en zal in plaats daarvan worden gewerkt met de terminologie ‘milieubelastende activiteit’.
In artikel 5.37, lid 1 Omgevingswet is vastgelegd dat een omgevingsvergunning geldt voor degene die de activiteit verricht waarop zij betrekking heeft. Diegene is vergunninghouder en draagt zorg voor de naleving van de vergunningvoorschriften (die is de normadressaat). In artikel 5.37a, lid 1 Omgevingswet is opgenomen dat in afwijking van het voorgaande het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning kan bepalen dat een vergunninghouder alleen zorg draagt voor de naleving van de vergunningvoorschriften voor de activiteit die of het deel van de activiteit dat hij verricht, voor zover de activiteit of het deel van de activiteit te onderscheiden is. Het bevoegd gezag kan dus een verantwoordelijkheidsverdeling opnemen in de omgevingsvergunning voor zover de activiteit of de onderdelen van de activiteit voor de naleving en handhaving helder en werkbaar te onderscheiden zijn. Dit betekent dat er voor de vergunningplichtige activiteit waar het om gaat meer vergunninghouders zijn, en dat in de omgevingsvergunning wordt bepaald welke ‘deelvergunninghouder’ verantwoordelijkheid draagt voor de naleving van welke onderdelen daarvan. Hierbij is het mogelijk om de verantwoordelijkheid voor de naleving van een vergunning in haar geheel te verdelen over de verschillende vergunninghouders, maar er kan ook voor worden gekozen om de verantwoordelijkheid voor de naleving voor slechts een deel van de vergunning te splitsen en een ander deel, dat bijvoorbeeld ziet op een gezamenlijke voorziening als een afvalwaterzuiveringsinstallatie, niet te splitsen (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 199 en 200).
In voornoemde artikelen is geregeld tot wie een omgevingsvergunning zich richt. Ook in de twee AMvB’s die rechtstreeks gaan gelden voor burgers en bedrijven (het Besluit activiteiten leefomgeving, dat als de opvolger van het Activiteitenbesluit kan worden gezien en het Bbl, dat het Bouwbesluit 2012 zal gaan vervangen) is telkens beschreven wie de normadressaat is van de daarin opgenomen algemene regels. Zo is in artikel 2.10 Bal bepaald dat aan de in genoemde hoofdstukken en paragrafen opgenomen regels wordt voldaan door degene die de activiteit verricht. Diegene draagt zorg voor de naleving van de regels over de activiteit. Het gaat daarbij om degene die verantwoordelijk is voor het verrichten van de activiteiten, zoals de eigenaar of de opdrachtgever. Degene die de activiteit verricht, moet voldoen aan de regels van het Bal, en ervoor zorgen dat mensen of bedrijven die voor haar of hem werkzaamheden verrichten zich aan de regels over de activiteit houden (Staatsblad 2018, nr. 293, p. 766). Voor de milieubelastende activiteiten die in de Bruidsschat zijn opgegaan (onder andere de thema’s geluid, geur en trillingen) is ook een gelijkluidende bepaling opgenomen over wie normadressaat is in artikel 22.43 (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 854). En de normadressaat voor activiteiten in het Bbl? Bij het bouwen van een nieuw bouwwerk zijn de normadressaten in het algemeen de opdrachtgever en de bouwer van het bouwwerk. Bij een bestaand bouwwerk: de eigenaar of degene die uit andere hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan het bouwwerk (bijvoorbeeld de beheerder of gebruiker). In de praktijk kan het dus betekenen dat er bij een bepaalde activiteit meerdere normadressaten tegelijk kunnen zijn. Wie het eerste aanspreekpunt is zal in een dergelijk geval ook afhangen van de tussen betrokkenen gemaakte (privaatrechtelijke) afspraken (Stb. 2018, nr. 291, p. 185). In de inhoudelijke hoofdstukken van het Bbl (H3 t/m 7) is in de eerste afdeling telkens een artikel opgenomen over de normadressaat. Zie bijvoorbeeld artikel 3.3 (bestaande bouw), artikel 4.3 (nieuwbouw), artikel 5.3 (verbouw, wijziging gebruiksfunctie), artikel 6.3 (gebruik bouwwerken) en 7.3 Bbl (bouw- en sloopwerkzaamheden).
Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel.
